省级以下法制机构在依法行政中的定位及其思考
作者：宋飞
一、 导言
二、 政府法制机构的现状及其存在的问题
（一） 历史发展及现状
（二） 存在的问题
三、 省级以下政府法制机构的法律定位及其缺陷
（一） 省级以下法制机构的法定职责及认识误区
（二） 市县政府法制机构的组织地位及法律缺陷
（三） 市县政府法制机构的法律性质及观念更新
四、 省级以下法制机构建设的相关建议和思考
（一）法制机构的名称规范
（二）省级以下政府法制机构的机构设置类型
（三）省级以下政府部门法制机构的设置情况和存在的问题
（四）省级以下政府法制机构的人员、编制及经费保障
（五）省级以下政府法制机构的规格问题
（六）省级以下政府法制机构的内设科室
一、导言
政府法制机构自20世纪80年代初组建后逐步壮大，政府法制事业不断发展，但也暴露出理论底蕴不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整体工作中应如何定位不确定，往往随着法制机构所在的政府层级不同而不同。国务院法制办的定位是立法事务部门（Legislative Affairs Office）；省级法制机构定位是法律事务部门（Legal Affairs Office）,立法、执法监督、复议等事务都涉及；省级以下的法制机构则偏重于处理具体的法律事务。定位的不确定，又没有相应的理论予以解释，造成某些政府对政府法制工作的认识产生偏差，特别对省级以下法制机构影响较大。因此，对理论研究已成为政府法制工作进一步发展的必备条件。
二、政府法制机构的现状及其存在的问题
（一） 历史发展及现状
我国的政府法制机构建设经历了一个漫长的发展过程，省级以上（包括省、自治区、直辖市和较大的市，下同）政府法制机构建设成绩突出。1954年11月，中华人民共和国国务院设置国务院法制局作为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院决定，将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年10月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务院法制办公室，作为国务院办事机构。 国务院法制办公室内设秘书行政司（研究司）、政法劳动社会保障法制司、教育科技文化卫生法制司、财政金融法制司、工交商事法制司、农业资源环保法制司、政府法制协调司（法规编纂司）、法规译审和外事司、行政复议司等九个职能司和机关党委，下设政府法制研究中心、信息中心、机关服务中心、中国法制出版社四个事业单位。与国务院法制机构发展相适应，省级政府法制机构也是在发展中不断壮大，无论是机构设置，还是人员配备均得到全面加强。⑴以武汉市政府法制办为例，十年“文革”浩劫，我国社会主义法制被破坏殆尽，武汉的政府法制机构也荡然无存。党的十一届三中全会以后，武汉的行政法制工作开始恢复和重建。1984年7月，武汉市政府办公室设立法规处。1985年12月，武汉市编委又批文同意成立武汉市政府经济法规研究中心，该中心既是一个研究咨询机构，又是一个拟定经济法规的工作机构，为事业单位，与武汉市政府办公室法规处合署办公。 1988年6月，为了进一步加强政府法制工作，更好地为经济体制改革和社会主义现代化建设提供法律服务，又将原武汉市政府办公厅法规处划出，成立武汉政府法制办公室，作为市政府的办事机构，随着《行政处罚法》的实施，武汉市政府法制工作机构又得到进一步加强。1996年12月8日，武汉市编委以武编[1996]103号文印发了《武汉市人民政府法制办公室职能配置、内设机构和人员编制方案》，按照该方案，武汉市政府府法制办公室内设机构增至5个，即综合秘书处、法规一处、法规二处、法制监督处、行政复议处。人员编制由1984年的3名逐渐增至30名。2001年机构改革，市人民政府法制办公室升格为正局级，这在当时武汉市所有行政机关中是绝无仅有的。⑵。
注：⑴张武扬《政府法制工作二十年回顾与展望》，摘自《江淮法治》转载于人民网 ：2006-4-27
⑵胡太荣，《武汉市政府法制机构建设情况》，载武汉市政府法制网2006-4-25
然而，在省级以上（包括上述较大的市）的政府法制机构不断健全和完善的同时，省级以下政府法制机构的建设却几经风雨，走过一段发展坎坷的道路。各地的情况也是不尽相同。就拿乡镇办法制机构建设来作个对比：2002年底，浙江省温岭市编委根据市法制办的要求，在不增加镇（街道）机关人员总编制的情况下，批准在全市16个镇（街道）党政办公室增挂政府法制办公室牌子，由党政办主任兼任法制办主任，设专职副主任1至2人，法制员2至5人并明确了镇（街道）法制办的10项工作职责和12项工作制度，落实了专职法制人员、专门办公室和专用电话、电脑等设备。从而保证了政府法制工作深入到基层，使全市的政府法制工作形成有纵有横的网络。⑶而同一时期，湖北省浠水县在2002年乡镇撤并后，全县13各乡镇有17个乡镇党委政府向县政府写报告，请求在乡镇设法制办公室。当时县政府同意团陂、兰溪两镇作为设置乡镇法制办的试点乡镇；关口镇政府未等到县政府同意就开始组建了法制办，并任命了法制办主任。但由于省市关于乡镇机构改革方案中机构限额规定刚性极强，最终乡镇法制机构建设难以进行。由此可见各地经济发展的不平衡导致法制机构发展也出现不平衡。
注：⑶柯友芳 连正美：《依法行政是改善投资环境的最重要因素──浅析温
岭市的法治环境建设》，原载浙江温岭政府法制网，2004.9.20
（二） 存在的问题
虽然从总体上看，省级以下各级党委政府依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠发达地区，多数仍不适应建设法治政府的需要。以湖北省县级政府法制机构为例，目前呈现出以下态势：
1、部分法制机构名存实亡，法制工作基本没有开展
在2001—2002年县级政府机构改革前，全省有不少县、市（区）法制办曾经是政府的直属机构。在机构改革中，因为受机构设置数额的限制，除个别县市外，各地普遍把法制办减了下来，但法制办的牌子没有取消。法制机构无论是否作为独立机构，如果确实有一个机构专门从事政府法制工作，也未尝不可，但作为政府办公室内设机构的很难达到这个要求。类似这种情况，在其他县市也存在。如荆门市的沙洋县、黄石和鄂州的城区政府，基本没有法制工作机构，只是有一名干部兼管这方面的工作，发挥政府法制工作的职能作用无从谈起。由于法制工作机构名存实亡，使工作受到直接影响。有的县老百姓找法制科提起行政复议，法制科能推则推，能不受理就不受理，有的县一年没有受理一起行政复议案件，使行政纠纷得不到及时化解。
2、法制机构人员少、任务重、思想不稳
县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的复议、应诉案件一般在30至40件之间。2004年，全省的行政复议案件达到3695件之多超过法院受理的行政诉讼案件。其中属于县级政府受理的占70%，但县级政府复议工作人员仅为164人。而全省县级法院行政庭的人数有400多人。复议机关的工作量比法院行政庭的工作量大几倍；法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任兼任，这名主任同时又协助2至3名县、市长联系几条战线10多个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题。有的还负责为县长起草讲话稿。团风县法制办主任去年一年写各种讲话稿达14万字之多。除此之外，平均一个县每年规范性文件的审查备案至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。巴东县法制办一名法律本科毕业并具有律师资格的干部在法制办工作15年，虽然工作不错，但因职位限制至今仍是一名科员，一个月工资不足1000元，几次想调走。通山县法制办原有5名大学本科毕业生，近几年已调动3名，另2名也不太安心。荆州市几个县法制办缺人，虽然县领导表态只要选中，要谁给谁，但选中的不愿来，法制办想通过招考公务员补充人选，又因为全县干部总数超编未获批准。
3、经费保障不到位，工作正常运转有困难
一是，有44个县法制工作机构没有复议工作专项经费，占全省的43.6% .即使安排有专项复议经费的，有的一年也仅有5000元左右。财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作上。有的县法制办作为政府办管理的独立单位，但经费并不独立，专项经费也往往被截留。
二是，人头经费包括人均办公经费标准比较低。有的县市，对县委县政府四大家人均办公经费与其他部门的经费是有差别的。荆州市荆州区政府办人均4500元，而法制办与其他部门一样只有2700元，办公经费十分紧张。法制办工作人员的工资因为实行财政直接打到工资卡上，总体上可以保证，但个别地方也不能足额到位。黄冈市10个县市区除浠水县外，其他各县市区均只能保证“四项之和”，其他的津补贴基本靠自己想办法，法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘”。拿了人家的手软，因此，执法监督就“网开一面”，有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销改变。武汉市江岸区法制办除人头经费由区行政管理局发放外，几年来没有其他任何福利。虽然他们仍然兢兢业业地工作，但与其他部门相比，心里总有说不出的酸楚。现在公检法、纪委、信访、审计等部门都有办案津贴，但复议人员同样是办案，却没有津贴，也使大家觉得很不公平。不仅如此，有的县法制办还要完成招商引资和创收任务。
三是，工作条件差。县级政府法制办不仅办公室挤，办公设备也很简陋，复议工作均无专门的接访室，一年接访上千上访群众，有时站的地方都不够，更不用说热情接访了。洪湖市法制办今年因一起土地纠纷一次来访500多人，由于拥挤混乱，后来有人把法制办给砸了。县级政府法制办的工作并不都是坐在办公室完成的，有的是要到现场。但全省县级政府法制办有工作用车的不足10个，并且基本上不是定编的车辆。咸丰县法制办主任是从县司法局长调任的老同志，虽然保留了正科级待遇（法制办主任是副科），但每次到州里开会，只有挤公共汽车，与在司法局当局长相比，感到非常失落，工作积极性受到很大影响。⑷
注：⑷湖北省政府法制办编《湖北省县级政府复议机构调查报告》,载法律教育网2006.8.11
三、省级以下政府法制机构的法律定位及其缺陷
（一） 省级以下法制机构的法定职责及认识误区
1、法定职责
《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《仲裁法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》、《行政复议法实施条例》等法律法规相继对政府法制机构的职责作了一系列规定，地方性法规和规章对此又作了进一步规定。在此，笔者结合湖北省的具体规定对市县政府法制机构的法定职责作一汇总归纳：⑸