[内容摘要] 修改后的刑事诉讼法第182条第2款规定“在开庭以前，审判人员可以召集公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人，对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题，了解情况，听取意见。”该条第4款规定“上述活动情形应当写入笔录，由审判人员和书记员签名。”由此，在人民法院受理案件后开庭审理前，为保证审判活动的顺利进行，确定庭审重点，便于法官把握庭审重点，提高庭审效率，保证庭审质量，我国刑事诉讼法规定了庭前会议程序。正确理解和充分运用庭前会议程序，分析庭前会议程序的价值、功能、适用范围和效力，具有积极现实意义。

　　[关键词] 庭前会议制度 问题 完善

　　新刑事诉讼法第182条第二款规定：“在开庭以前,审判人员可以召集公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人,对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题,了解情况,听取意见”，该条第四款规定：“上述活动情形应当写入笔录,由审判人员和书记员签名。”此二款共同构建了中国特色庭前会议程序。随后最高法关于刑事诉讼的司法解释，最高检《刑事诉讼规则》分别对庭前会议制度进行了进一步的细化和规范。作为一项崭新的司法程序，由于缺少司法实践的考量，缺乏具体的操作规则,对于该程序仍有研讨之必要。
　　一、设立庭前会议程序的目的及价值定位
　　庭前会议程序是在起诉、审判环节之间植入的中间程序，这项制度的设立弥补了庭前审查方式的不足，打破了中国刑事审判程序由起诉到审判的直接过渡。根据新刑事诉讼法的规定,设立庭前会议制度的目的是“了解情况,听取意见”,据此可以认为,它只是一个庭审前的“会议”制度,而不是庭审的提前预演,更不是庭审前的“审判”制度。庭前会议应定位于“会议”,而不是“审判”。
　　庭前会议程序的司法价值主要体现在提高司法审判效率，保障人权上。该制度的建立是“在开庭以前,审判人员对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题了解情况,听取意见”。据此,该项制度为在开庭审理前,就相关程序性的内容，如回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题,由审判人员了解情况,听取意见。目的是保证审判的公正与效率,以实现实体正义与程序正义的并重。主要是为了减少庭审中各方因程序问题产生的不必要的对抗和冲突,以提高庭审的质量和效率,促进司法文明的发展进步。
　　二、庭前会议操作中存在的问题
　　（一）需要明确提起方式与次数等程序性规定。新刑诉法第182条的规定及其相关司法解释并未明确庭前会议由谁提起，如何启动。从庭前会议的司法属性来看，它仅是在庭审前由审判人员主持，公诉人和有关诉讼参与人参加的一个协商会议。所以为了保障司法公正、确保控辩双方权利平等，应明确启动庭前会议的主体及效力，不宜认为法律规定由审判人员主持，就由审判人员提出召开庭前会议。同时对于庭前会议召集的次数也应明确，要以庭前解决程序性问题、切实提高庭审效果和效率为根本目的。
　　（二）需要明确了解情况、听取意见后的具体处理方式。设置庭前会议程序主要是为了将与审判有关的回避、非法证据排除等事项解决在庭审之前，因此，庭前会议程序应当具有裁决权，即关于回避、非法证据排除等事项，不能仅在庭前会议上提出和发现，更要进行实质性调查并作出裁决。但现有法律及司法解释没有明确发现现问题后如何解决。
　　（三）需要明确主持会议的审判人员。1979年刑诉法在实践中存在着先定后审、法庭审判形式化等问题，1996年修改刑诉法将公诉审查由实体性审查修改为主要进行程序性审查，取消了法官的审前调查和退回补充侦查权，但由于庭前准备程序的功能过于单一，导致在实践中庭审准备不足，难以保证审判程序的公正、有序和效率。基于此，这次刑诉法修改中增设了庭前会议程序，其目的是既要保障庭审的公正、有序和效率，又要防止审判人员先入为主形成预断。所以，关于庭前会议主持人的选择必须明确，既要实现庭前会议司法价值，又不能形成法官的先入为主。但是法律和司法解释对此也没有明确规定，重点是合议庭法官是否合适主持庭前会议。
　　（四）需要明确当被告人没有委托辩护人，庭前会议如何举行。庭前会议制度的设立，以程序合法性的裁定为主要内容。然而在法治尚处在发展中的今天，公民法律意识不断增强的同时，如何最大化的彰显司法的公平公正与公民法律基础薄弱形成了较为突出的矛盾，如何保障未委托辩护人的被告人的庭前会议类案件的诉讼权利尚需要明确予以细化规定。
　　三、完善庭前会议制度的建议
　　（一）明确庭前会议召开范围。新刑事诉讼法第182条第二款明确规定了庭前会议是“可以”召集，说明不是每个案件都必需召开庭前会议。尤其是在基层院，大多数案件系事实清楚、证据确实充分、案情相对简单、犯罪嫌疑人自愿认罪甚至没有辩护人，这类案件完全可以适用简易程序直接进行审理。若要召开庭前会议，只会增加法官和公诉人的工作量，降低诉讼效率。所以是否需要召开庭前会议，必须坚持确有必要的原则，即对可能有回避、关键证人出庭以及可能存在非法证据需要排除时要召开庭前会议，基于此，庭前会议的适用范围应仅限于适用普通程序审理的公诉案件。
　　（二）明确庭前会议启动主体。从保障司法公正、确保控辩双方权利平等的角度出发，建议应明确规定庭前会议的提起主体除审判人员之外，人民检察院在必要时也可以建议人民法院召集庭前会议，此外案件当事人、辩护人及诉讼代理人认为确有必要并附有充分理由时，也可向人民法院申请召开庭前会议，人民法院根据审判案件的实际需要，决定是否召集或召开。
　　（三）规范庭前会议程序。人民法院决定召开庭前会议的，应在会议召开三日前，将会议的时间和地点通知公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人等。人民检察院接到会议通知后，应当在综合全案情况，积极作好会前准备，由拟出庭的公诉人参加庭前会议，必要时配备书记员担任记录。关于庭前会议召开地点，对于被告人未被羁押的案件，会议应在法院庭前会议办公室召开，对于被告人被羁押的案件，法院应与看守所协商，应在看守所设立专门的庭前会议办公室。在会议程序方面，应在审判人员的主持下，就与审判相关的程序问题依次听取各方的意见，并由法院书记员做好记录，在了解情况、听取意见后可当场作出决定，也可在会议后研究决定，但应及时通知公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人。
　　（四）庭前会议主持人适格问题。有观点认为庭前会议主持人不宜由负责案件法庭审理的法官担任，主要是为了防止庭审法官提前接触案件，提前了解证据，容易形成先入为主影响公正审判。另种观点认为庭前会议由庭审法官主持更为合理和经济。我们认为，庭前会议的创设就是通过听取控辩双方的意见，在相关证据是否采信上引起法官的高度警惕，促使法官在采信该份证据时要有足够的质疑，这样做只会有助于加强庭审法官的判断力和责任心，而不会对其产生任何主观影响，所以没有必要交由合议庭以外的法官负责。加之在合议庭中，除了主持庭前会议的庭审法官外，还有其他合议庭成员共同参加庭审，同时还有合议庭合议，审委会讨论等程序把关，足以保障刑事案件程序和实体公平公正。因此，庭前会议一般应由审判长主持召开，也可以由审判长指定其他审判人员主持召开。

　　景县人民检察院 王永刚

湖南省邵阳市人民政府办公室


市政发[2005]11号　邵阳市人民政府办公室关于颁发《邵阳市规范性文件备案审查办法》的通知

　　邵阳市规范性文件备案审查办法
第一条为加强对规范性文件制定工作的监督，保障法律、法规、规章的正确实施和政令畅通，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》和《湖南省规章规范性文件备案审查办法》的规定，制定本办法。
第二条本办法所称规范性文件，是指各级人民政府及其所属部门依照法定权限和程序制定发布的，涉及或影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规定、办法、规则、实施细则、决定、命令、公告、通告等对社会实施行政管理的文件。
各级人民政府及其所属部门制定发布的内部工作规范，部署阶段性工作的文件，人事任免决定，向上级行政机关的请示和报告，对具体事项的通报、通知、批复以及行政处理决定等，不适用本办法。
第三条各级人民政府及其所属部门应当依法履行规范性文件备案职责，加强对规范性文件备案工作的组织领导。
上级行政机关应当加强对下级行政机关规范性文件制定和备案审查工作的监督指导。
第四条县级以上人民政府法制机构具体负责规范性文件备案审查工作，履行备案审查监督管理职责。
实行垂直领导的行政机关的法制机构负责本系统规范性文件的备案审查工作。
第五条制定规范性文件应当经制定机关负责法制工作的机构就本办法第八条所列内容进行统一审查。
规范性文件应当在生效前向社会公布，并按照本办法的规定报送备案审查。
第六条规范性文件应当自公布之日起15日，依照下列规定报送备案：
（一）各级人民政府制定的规范性文件，报其上一级人民政府备案；
（二）县级人民政府所属部门制定的规范性文件，报本级人民政府备案；
（三）实行垂直领导的部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送本级人民政府；
（四）两个或两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门按照本条第（二）、（三）项的规定报送备案。
第七条依照本办法报送人民政府备案的规范性文件，径送政府法制机构。
报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本和制定说明，并按照规定格式装订成册，一式3份。
具备条件的，应当同时报送规范性文件的电子文本。
第八条县级以上人民政府法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：
（一）是否超越法定权限；
（二）是否违反上位法和世界贸易组织规则的规定；
（三）是否适当；
（四）下级人民政府与上级人民政府部门之间、同级人民政府部门之间的规范性文件是否协调；
（五）是否违背法定制定程序。
第九条政府法制机构应当及时对报送备案的规范性文件进行审查。政府法制机构审查规范性文件时，规范性文件制定机关应当予以配合；需要征求有关部门、下级人民政府和有关组织意见的，被征求意见方应当按时反馈意见。必要时还应当征求有关专家及管理相对人的意见。
第十条报送备案的规范性文件经审查发现问题，分别按照下列规定处理：
（一）对规范性文件超越权限的，违反法律、法规、规章规定的，不适当或者与世界贸易组织规则相冲突的，或者违背法定程序的，由政府法制机构建议制定机关停止执行并自行纠正；制定机关在规定的期限内不自行修改或者废止的，由政府法制机构提出处理意见报本级人民政府批准后予以变更或者撤销，或者经本级人民政府授权后，由政府法制机构决定变更或者撤销。
（二）同级人民政府所属部门制定的规范性文件之间、下级人民政府制定的规范性文件与上级人民政府所属部门制定的规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由负责审查的法制机构进行协调，经协调达成一致意见的，相关部门和地方应当执行；经协调不能取得一致意见的，由法制机构提出处理意见报本级人民政府决定，并通知制定机关。
规范性文件在制定技术上存在问题的，政府法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。
第十一条政府法制机构依照本办法第十条规定建议自行纠正的，规范性文件制定机关应当自接到通知之日起30日内自行纠正，并将处理结果书面报告政府法制机构。
第十二条政府法制机构对管辖范围内违法、不当或者不协调的规范性文件不予审查处理的，其上级法制机构应当责令其限期审查处理；必要时，也可以直接审查，并依照本办法第十条的规定作出处理。
第十三条国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触，或者规范性文件之间相矛盾的，可以向受理备案审查的政府法制机构书面提出审查建议。受理备案审查的政府法制机构接到审查建议后，应当予以审查。经审查确有问题的，按照本办法第十条的有关规定处理，并向提出审查建议的单位或个人反馈审查意见和处理结果。
第十四条规范性文件制定机关应当于每年2月底前，将上一年度所制定的规范性文件目录报备案机关的法制机构。
第十五条县级以上人民政府法制机构应当于每年3月底前，将上一年度规范性文件备案审查情况，向本级人民政府报告，同时抄送上一级人民政府法制机构。
第十六条县级以上人民政府及其法制机构应当加强对规范性文件备案情况的监督检查，建立规范性文件备案审查统计报告、备案审查情况检查通报、责任追究等管理和监督工作制度，并将备案审查工作列入行政执法责任制的内容。
第十七条规范性文件制定机关违反本办法第六条、第七条、第十一条和第十四条规定的，由政府法制机构责令限期改正；对逾期不改正的，给予通报批评；情节严重，造成严重损害行政管理相对人合法权益的，应当向有关行政机关提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分的建议，有关行政机关应当依法作出处理。
第十八条政府法制机构违反本办法规定，不履行备案审查职责的，由本级人民政府或者上级政府法制机构责令改正；逾期不改正的，给予通报批评。造成严重后果的，应提请有关行政机关对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第十九条本办法自发文之日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2005年8月15日