公安机关处理调解是法院受理交通事故案件必经前置程序的质疑　
陈柯剑　　　　　　　　　　　

　　　　甲单位的奥迪车与乙单位的三菱车在公路上行驶时发生追尾事件，两车均有损坏。事后，双方均未向交警部门报案，次日双方达成协议，约定：“1?甲单位的奥迪车在某汽车维修中心修理，所有修车费由乙单位承担；2?乙单位须一次性付清甲单位奥迪车的修理费，否则甲单位可将乙单位在另一修理厂修理的三菱车扣押作价拍卖付费；3?双方签字生效。”协议签订时，乙单位先行预付甲单位奥迪车修理费2000元，后甲单位修复奥迪车花去修理费20000余元，乙单位未按协议给付，甲单位经催付未果，遂诉至法院。
　　本案法院应否受理?
　　一种观点认为人民法院不应受理，因为本案是一起交通事故损害赔偿案，未经公安机关处理调解，而公安机关的处理调解程序，是人民法院受理的必经前置程序。前置程序的法律依据是《道路交通事故处理办法》规定，“公安机关处理交通事故，应当查明交通事故原因，认定交通事故责任，确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。”(第30条)“经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”(第34条)。另外，最高人民法院、公安部联合下发的[1992]39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第1条规定，“自1992年1月1日《办法》实施后，当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时，除诉状外，还应当提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论。人民法院对于符合民事诉讼法第108条规定起诉的，应予受理。”必经程序的法律依据是民事诉讼法第111条规定，人民法院对符合本法第108条的起诉，必须受理，对下列七种起诉，分别情形，予以处理。第三种情形：依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。《交通事故处理办法》第4条规定，“公安部是国务院处理交通事故的主管机关，县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关。”因此，本案应由公安机关处理，人民法院不应受理。
　　笔者认为，本案人民法院应当受理。公民享有请求获得司法救济权应该是一项最基本的民主权利，虽然在我国目前的宪法中没有明文规定，但这确是包括我国在内的民主国家的共识。需要说明的是，司法救济权不是指当事人的胜诉权，而是指当事人依法享有的诉权，对公民就其民事权益请求司法救济而论，我国民事诉讼法第108条、110条、111条是告诉当事人如何正确行使诉权，第109条、112条是规定如何便利当事人行使诉权。所有这些规定均无任何否认当事人行使诉权的意思。有人认为，第111条即是对当事人行使诉权的限制，第111条第3项“依照法律规定，应由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”笔者认为，与其说是对当事人行使诉权的限制，不如说是引导当事人正确行使诉权。该项规定主要解决两种情况，一是当事人对如行政机关、企事业单位内部管理方面的争议案件(事实上是主体地位不平等不属民法调整范围)；二是应由公安机关、检查机关侦查的案件、应由纪检部门处理的案件(实系人民法院无管辖权)，引导当事人向上述部门反映处理。有人认为，除上述两种情形之外，还包括另外一些类型案件，如当事人对交通事故、医疗事故、工伤事故等引发的赔偿案件，如果不经过有关机关先行处理，人民法院不予受理。笔者认为，这实际是一种误解，有关机关先行处理与人民法院受理的性质是有根本区别的，后者是司法救济，前者是有关机关在查明事实后，主持双方当事人解决争议，当不能解决争议时，也能为当事人进入诉讼收集证据的行为。对这些类型的案件，如果不经有关机关处理，人民法院无法查清当事人所争议的事实，或可能查明但人民法院诉讼成本(人、财、物、时间)太高，有关机关先行确认有关事实，为人民法院受理该类案件后正确处理提供保障，有关机关先行处理的意义也就在于此。但当当事人未经有关机关先行处理而就损害赔偿方面的争议要求人民法院解决时，因其请求属于人民法院民事案件的受案范围，人民法院仍应当受理，如果人民法院因为担心不能正确处理案件而不予受理，为了避免实体处理上的不公而必须牺牲程序公正的作法，即首先考虑当事人的胜诉权再考虑其诉权，实际上是无端地剥夺了当事人的诉权。有了这种认识，再将民诉法和有关司法解释结合起来看，立法机关、司法机关对符合民事起诉条件的交通事故赔偿案，工伤事故赔偿案，医疗事故赔偿案，并没有明确规定为“不经过有关部门处理的，人民法院不予受理。”不难理解，法律的本意并不是要求人民法院为求得客观公正的审理结果而限制当事人行使诉权。
　　交通事故损害赔偿案件，公安机关的处理调解程序作为民事诉讼的前置程序确实有非常积极的意义。一是因为交通事故责任认定技术性较强，非常需要专业机构(交警部门)通过现场勘验，依《道路交通管理条例》、《道路交通事故处理办法》的规定作出责任认定，人民法院不具有这种能力；二是交通事故发生后，经交警部门勘验后事故现场需要及时清障，损害现场不可能保存到诉讼阶段，交警部门的勘验笔录、影视资料实际上是交通事故损害赔偿诉讼的保全证据；三是通过交警部门及时调解，大部分交通事故损害赔偿案件都可以结案，这样能更及时地保护受害人的利益，同时也减少了大量诉讼给法院带来的压力。但交警部门对交通事故赔偿案件处理调解终归没有强制执行力，当事人完全可能不履行，当交通事故赔偿案件诉讼到法院后，法院对交警部门出据的事故责任认定书、调解书、调解终结书、伤残评定书等均仅作证据使用。但该证据并不具有当然的法律效力，如果人民法院审查后认为公安机关所作的责任认定、伤残评定等确属不妥，则不予采信。不采信前提是“确属不妥”，以采信为原则，不采信为例外。可见，人民法院对公安交警部门的处理意见的重视和依赖程度是较高的。
　　当交通事故损害赔偿案件未经交警部门处理，诉至人民法院时，人民法院的确处于左右为难的境地，不受理违反民诉法规定，受理后可能出现事实不清，责任不明而难以下判的被动局面。笔者认为，应该具体案件具体分析，审判实践中应该注意把握以下几方面：
　　1?准确定案由。未经交警部门处理的交通事故损害赔偿与经交警部门处理过的交通事故损害赔偿案件的区别，笔者认为在案由上应该反映出来，对后者，以交通事故财产(人身)损害赔偿为案由是没有疑问的，但对前者，是否还以此案由呢，仍有探讨的必要。案由应该真实、详尽地反映当事人的争议性质，对未经交警部门处理的赔偿案件以交通事故损害赔偿作案由虽然较详尽地反映当事人之间的争议性质，但笔者认为，该案由并不妥，应以财产(人身)损害赔偿作案由。理由：1是否系交通事故尚不明确，《道路交通事故处理办法》第2条定义，交通事故是指车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员，因违反《条例》和其他道路交通管理法规、规章的行为(违章行为)，过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。也就是说，是否系交通事故尚需要分析判断，对一些当事人认为是交通事故的，公安交警部门也可能不认为是交通事故，如在机关大院、学校、工厂内发生的事故，当事人无违章行为等。2交通事故只能由公安交警部门认定，包括人民法院在内的其他部门、个人无权认定。《道路交通事故处理办法》规定，县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关(第4条)。公安机关处理交通事故的职责是处理交通事故现场，认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解(第5条)。公安机关对发生在道路上的车辆引起的安全事故，首要的任务就是确认是否是交通事故。3以交通事故损害赔偿作案由，让人感觉《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》规定的“当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时、除诉状外，还应当提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事违章行为的结论”无用，规定了与没有规定无区别，反正人民法院均以交通事故损害赔偿立案受理。
　　2?严格贯彻审判方式改革的精神，只对当事人存在的争议进行审理。即不对全案事实进行审理，没有争议的事实人民法院不再审查，直接确认。任何一件损害赔偿案件，均有损害行为的发生、发展、结束、损害行为造成的损害后果等诸方面，有些事实当事人并无争议，对无争议的事实直接确认不仅提高审判效率，同时也体现了对当事人意思自治的尊重。如本案中，甲、乙两单位对损害事实(追尾事件造成车辆损坏)均无争议，对责任归属(由乙单位负全责)也达成一致，对赔偿范围(只限于奥迪车的修理费)同样进行了约定，这些如果当事人不再有异议，人民法院则应直接予以确认。
　　3?正确分配当事人的举证责任。对事实没有争议的案件在审判实践中毕竟较少，当存在事实争议的时候，或当事人一方对已达成的协议翻悔不履行时，举证责任的分配直接关系到双方当事人利益，举证责任分配是否合理，直接影响到判决是否公正。人民法院审理此类准交通事故损害赔偿案件(笔者在此用准交通事故这个概念仅是为与经过交警部门处理的交通事故区别)，应严格依照最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，对举证责任进行合理的分配。对此类案件如何分配举证责任并不容易，笔者肤浅地认为，对未经交警部门处理的准交通事故赔偿案件，损害事实、损害行为与损害事实的因果关系、行为的违法性原则上由受害人举证(按民法通则第123条之规定，高度危险作业适用无过错责任原则，不以行为人过错与否作为侵权构成要件)，这在事故已时过境迁的情况下，没有交警部门的调查处理，受害人举证责任较大，受害人的败诉风险是相当大的，但这也是其不向交警部门报案请求处理相对应的后果。如果事故后双方当事人已经达成协议，后因某一方不履行协议而诉讼至法院的，应当由违反协议一方当事人承担变更协议或不履行协议的举证责任，举证不能时，直接判令当事人按协议履行义务。
　　4?正确适用法律。未经交警部门处理的损害赔偿案件不以交通事故损害赔偿案论，因此，不适用《道路交通事故处理办法》这个专门解决交通事故赔偿案的规定是不难理解的，应当适用民法通则的有关规定处理。民法通则与《办法》所确定的归责原则、赔偿范围是有区别的，这些都直接关系到当事人的切身利益。
　　未经交警部门处理的准交通事故损害赔偿案与交通事故损害赔偿案件的处理有上述不同，因此人民法院在受理这类案件时有必要劝告当事人在起诉前可先向交警部门报案解决，如果当事人坚持直接起诉的，人民法院应当受理。
　　综上，笔者认为：交通事故赔偿纠纷的公安处理调解程序，是人民法院受理交通事故损害赔偿案的前置程序；如果未经公安机关调解处理，人民法院可不以交通事故损害赔偿立案受理，而以一般损害赔偿案受理。
　　
　　(作者单位：四川省泸州市中级人民法院)






　

江西省人大常委会


江西省测绘管理条例


颁布单位:江西省人大常委会

颁布日期:２００１１２２２

实施日期:２００１１２２２

江西省人大常委会公告第９８号

江西省测绘管理条例

（１９９６年８月２１日江西省第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，根据２００１年１２月２２日江西省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议《关于修改＜江西省测绘管理条例＞的决定》修正）

第一章 总则
第一条 为加强测绘管理工作，促进测绘事业发展，保障测绘工作为经济建设和科学研究服务，根据《中华人民共和国测绘法》及其他有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事测绘管理工作以及各项测绘活动，包括军事测绘单位从事民用测绘活动，应当遵守本条例。
第三条 测绘工作实行统一管理和分级、分部门管理相结合的制度。
省人民政府管理测绘工作的部门（以下简称省测绘主管部门），主管全省的测绘工作。
设区的市和县级人民政府管理测绘工作的部门（以下简称市、县测绘主管部门），主管本行政区域内的测绘工作。
省人民政府其他有关部门、驻赣有关单位，依法管理本部门、本单位的专业测绘工作，并接受省测绘主管部门的监督和业务指导。
第四条 县级以上人民政府应当把本地区基础测绘纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对基础测绘事业的投入。基础测绘的实施经费列入同级财政预算。
第五条 测绘应当使用国家统一的测绘基准和测绘系统，以及国家测绘技术标准或者行业标准。
第六条 对在测绘工作、测绘科学技术研究和维护测绘基础设施等方面作出显著成绩的单位和个人，县级以上人民政府或者其有关部门应当给予表彰、奖励。
第七条 测绘主管部门应当依法开展测绘工作的监督检查。
测绘监督检查人员执行公务时，应当出示检查证件，并保守技术秘密和业务秘密。被监督检查者应当向测绘监督检查人员提供有关资料。
第二章 测绘规划与实施
第八条 省人民政府应当依照国家有关规定，根据本省经济发展需要，加强对本行政区域内基础测绘和其他重大测绘项目规划的编制工作。
省测绘主管部门负责本省局部地区的基础测绘和其他重大测绘项目规划的具体编制，经省人民政府批准并报国务院测绘主管部门备案后，组织实施。
设区的市测绘主管部门在省测绘主管部门指导下，负责本行政区域内局部地区的基础测绘和其他重大测绘项目规划的具体编制，经设区的市人民政府批准并报省测绘主管部门备案后，组织实施。
省人民政府其他有关部门、驻赣有关单位负责编制本部门、本单位的专业测绘规划，报省测绘主管部门备案后，组织实施。
第九条 省测绘主管部门管理全省地籍测绘工作，负责编制全省地籍测绘规划，按规划组织地籍测绘工作的实施。
第十条 承担测绘任务的单位必须取得《测绘资格证书》，方可从事测绘活动。
省外测绘单位在本省从事测绘活动的，应当持有有效的《测绘资格证书》，并向省测绘主管部门办理验证登记。
境外组织在本省从事测绘活动的，应当向省测绘主管部门交验国家规定的批准文书。
第十一条 测绘资格按照国家有关规定分为甲、乙、丙、丁四级。甲级测绘资格由省测绘主管部门审核，报国务院测绘主管部门审批发证；乙、丙、丁级测绘资格由省测绘主管部门审批发证。
申请乙、丙、丁级测绘资格的，省测绘主管部门应当自收到申请之日起３０日内作出批准或者不批准的决定。
省人民政府其他有关部门、驻赣有关单位承担本部门、本单位的测绘任务，其测绘资格审查办法，按国务院各有关部门的规定办理。
第十二条 申请测绘资格，应当具备下列条件：
（一）有符合国家规定数量的专业技术人员、技术工人和质量检验人员；
（二）有相适应的仪器设备和设施，主要仪器设备有法定计量检定合格证书；
（三）有固定的工作场所；
（四）有技术、质量和资料管理制度。
第十三条 持有《测绘资格证书》的单位，必须按照核准的业务范围、作业区域和作业限额从事测绘活动。
《测绘资格证书》有效期为５年，由发证机关负责进行年检。
第十四条 承担测绘任务的单位，应当依法向测绘项目所在地的测绘主管部门进行测绘任务登记。未经登记的，不得从事测绘活动。但列入全国测绘规划的测绘任务，不再另行登记。
测绘任务登记的具体办法由省人民政府另行规定。
第十五条 市、县人民政府所在地的城市和大型建设项目确需建立相对独立的平面坐标系统的，应当经省测绘主管部门审核，报省人民政府批准后实施。
第十六条 以测绘为目的进行航空摄影或者航空遥感的，应当事先向省测绘主管部门提出书面申请，经审查后，报有关军事主管部门批准，方可实施。
第十七条 按国家规定实行公开招标的测绘项目，必须通过招标方式确定承包方。测绘主管部门和其他有关部门应当对测绘项目招标进行监督。
第三章 地图编制与出版
第十八条 省测绘主管部门主管全省的地图编制工作。省人民政府其他有关部门按照省人民政府规定的职责分工，负责管理本部门专题地图的编制工作。省出版管理部门会同省测绘主管部门，负责管理全省的地图出版工作。
第十九条 省测绘主管部门会同省民政部门负责编制江西省行政区域界线标准样图，报省人民政府批准后发布。
第二十条 编制或者出版下列地图的，必须将试印样图－式两份报省测绘主管部门审核，经批准后方可印刷：
（一）保密地图、内部地图；
（二）行政区划地图；
（三）绘有行政区域界线的专题地图的地理底图、图书报刊插图；
（四）绘有行政区域界线的旅游图、交通图。
省测绘主管部门审核地图试印样图一般应当在１５日内答复，审核数量较大或者技术要求高的，最长可以延至３０日内答复，但报纸插图的审核应当在２日内答复。逾期未答复的，视为同意。
展示、悬挂、播映标有国界线和行政区域界线的各类地图和示意图，应当按照中华人民共和国国界线标准样图和江西省行政区域界线标准样图制作。
第四章 测绘成果管理
第二十一条 测绘单位完成测绘任务后，应当向省测绘主管部门汇交测绘成果目录。测绘成果中有天文测量、大地测量、重力测量、卫星测量数据和图件以及正式印制的地图的，应当汇交副本。
省测绘主管部门应当定期编制本省测绘成果目录，并向有关使用单位提供。
第二十二条 使用秘密级以上测绘成果的，依照国家有关保密法律、法规的规定执行。
凡将未公开的测绘成果对外提供或者携带出境的，应当报省测绘主管部门审查，并按照国家规定的程序报请审批。
第二十三条 发布本省行政区域的位置、高程、深度、面积、长度等重要地理信息数据，应当经省测绘主管部门审核，并同省人民政府其他有关部门会商后，报省人民政府批准。
第二十四条 省测绘主管部门负责指导和监督本省测绘成果的质量管理。
测绘单位应当建立、健全测绘成果的质量管理制度，并接受省测绘产品质量监督检验机构的质量监督。
测绘产品因是否符合标准发生争议的，应当以省测绘产品质量监督检验机构的检验数据为准。
第二十五条 任何单位和个人不得擅自复制、编辑、转让或者转借他人的测绘成果。确需复制、编辑、转让或者转借的，必须征得测绘成果所有权者同意，但法律、法规另有规定的除外。
第五章 测量标志保护
第二十六条 任何单位和个人都有保护地上和地下的永久性测量标志以及在使用中的临时性测量标志的义务，不得损毁或者擅自移动，不得侵占永久性测量标志用地。
禁止在永久性测量标志上架设电线、搭建帐篷、拴系牲畜。
在永久性测量标志安全控制范围内，不得采矿、取土、挖砂、采石、爆破、射击以及进行其他危害测量标志安全和使用效能的活动。
第二十七条 进行各项建设活动，应当避开永久性测量标志；确实无法避开，需要拆迁永久性测量标志或者使其失去效能的，建设单位应当向测量标志所在地的县测绘主管部门申报，经省测绘主管部门审批后，在当地县测绘主管部门的监督下，方可拆迁。建设单位应当支付测量标志迁建费。
第二十八条 永久性测量标志实行委托保管制。
永久性测量标志由设置单位就近委托有关单位或者人员负责保管，单位保管应当指派专人负责。
委托单位应当和保管单位或者保管人员办理测量标志的委托保管手续，签订《测量标志委托保管书》。委托单位应当将《测量标志委托保管书》分别抄送当地乡级人民政府和市、县测绘主管部门备案。
保管单位和保管人员必须履行保管职责，发现测量标志有被移动或者损毁的情况时，应当及时报告当地乡级人民政府，并由乡级人民政府报告当地测绘主管部门。
第二十九条 需要使用测量标志的单位，应当向标志所在地的县测绘主管部门提出申请，并由测绘主管部门通知测量标志保管单位。测量标志保管单位或者保管人员，对使用测量标志的人员，有权检查其测绘工作证件或者其他合法证件，并应当查验使用后测量标志的完好状况。
第六章 法律责任
第三十条 违反本条例第十条、第十三条规定，未取得测绘资格或者超出审核范围从事测绘活动的，由省测绘主管部门或者设区的市测绘主管部门责令停止测绘活动，没收违法所得，可以并处违法所得５０％至１００％的罚款。
第三十一条 违反本条例第十四条规定，测绘前未办理测绘任务登记的，由测绘项目所在地的测绘主管部门责令停止测绘活动，限期补办登记。
第三十二条 违反本条例第二十条规定，未经审核擅自出版绘有本省行政区域界线地图的，由省测绘主管部门按《中华人民共和国地图编制出版管理条例》的规定处罚。
第三十三条 测绘成果质量不合格给用户造成损失的．测绘单位依法承担赔偿责任。
测绘成果２年内发生２次质量不合格的，由发证机关降低测绘单位测绘资格等级；发生３次以上质量不合格的，由发证机关吊销其《测绘资格证书》。
第三十四条 违反本条例第二十六条规定，损毁、擅自移动永久性测量标志或者危及永久性测量标志安全和使用效能的，由测绘主管部门责令限期改正，给予警告，可并处５０００元以上５万元以下罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，造成损失的，应当依法承担赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内既不申请复议、也不起诉、期满又不履行义务的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十六条 测绘主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关按有关规定予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十七条 本条例自公布之日起施行。