辽宁省锦州市人民政府


锦州市行政规范性文件备案审查办法

锦州市人民政府令第6号


　　《锦州市行政规范性文件备案审查办法》已经2009年12月22日市政府第十五次常务会议通过，现予发布，自2010年1月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　王文权



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇九年十二月二十九日





　　　　　　　　　　　　　　　锦州市行政规范性文件备案审查办法

　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章　总　　则



　　第一条　为了加强对行政规范性文件的监督管理，保障行政规范性文件的合法有效，维护法制统一和政令畅通，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《辽宁省规章规范性文件备案办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指行政机关为贯彻实施法律、法规、规章、政策，依照法定权限和程序制定发布的涉及或者影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的决定、规定、办法、细则、通知、通告等实施对社会管理的文件总称。

　　行政机关制定发布的下列文件，属于规范性文件：

　　（一）有行政处罚内容的；

　　（二）有行政审批许可内容的；

　　（三）有行政征收内容的；

　　（四）有市场准入条件、标准、范围、资格、资质内容的；

　　（五）有行政强制措施内容的；

　　（六）有其他可能影响公民、法人和其他组织权利、义务内容的。

　　行政机关制定发布的下列文件，不视为规范性文件：

　　（一）向上级行政机关的请示、报告；

　　（二）单纯转发的上级行政机关文件；

　　（三）内部工作制度、技术操作规程；

　　（四）对具体事项所作出的行政处理决定；

　　（五）针对特定对象，不具有普遍约束力的文件。

　　第三条　各县（市）区政府（含锦州滨海新区、松山新区管委会，下同）、市直各部门（含省垂直领导部门，下同）制定发布的规范性文件的备案审查，适用本办法。

　　第四条　规范性文件备案审查工作应当坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

　　第五条　市政府法制部门负责规范性文件的备案审查工作。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二章　报送备案



　　第六条　县（市）区政府、市直各部门制定发布的规范性文件应当自发布之日起15日内报送市政府备案，县（市）区政府制定发布的规范性文件应当同时报送本级人大常委会备案；两个以上部门联合制定发布的规范性文件，由主办部门自发布之日起15日内报送市政府备案。

　　报送市政府备案的规范性文件，径送市政府法制部门。

　　第七条　规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：

　　（一）备案报告和起草说明各5份；

　　（二）规范性文件正式文本5份，电子文本1份；

　　（三）涉及行政处罚、行政收费、行政许可、行政征收等内容的合法性依据；

　　（四）市政府法制部门要求提交的其他材料。

　　以上材料应当装订成册。

　　第八条　规范性文件的起草说明应当包括下列内容：

　　（一）制定规范性文件的必要性、可行性；

　　（二）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策规定及制定经过；

　　（三）规范性文件的主要内容；

　　（四）其他需要说明的问题。

　　第九条　对报送备案的规范性文件，市政府法制部门应当作出以下处理：

　　（一）报送备案的规范性文件符合本办法第二条和第七条规定的，应当予以备案登记；

　　（二）报送备案的规范性文件不符合本办法第二条规定的，不予登记，并予以退回；符合本办法第二条但不符合第七条规定之一的，暂缓办理备案登记。暂缓办理备案登记的，市政府法制部门应当书面通知制定机关在3日内补充备案材料。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三章　备案审查



　　第十条　规范性文件备案审查应当坚持下列原则：

　　（一）合法性原则；

　　（二）合理性原则；

　　（三）与市场经济规则相一致的原则；

　　（四）可操作性原则。

　　第十一条　规范性文件备案审查的重点内容：

　　（一）行政主体，行政主体是否符合法律、法规、规章的规定；

　　（二）职责权限，职责权限是否符合“三定方案”的规定，与其他有关部门的职责权限是否界定清楚、明晰；

　　（三）制定依据，所规范事项的依据是否有效、适当；

　　（四）设定权限，规范性文件涉及的行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等事项是否超越法定权限，是否有增设项目和条件、增加管理环节、增设本部门职权或者违法增加公民、法人和其他组织义务的事项；

　　（五）其他需要审查的内容。

　　第十二条 对备案登记的规范性文件，市政府法制部门应当及时审查完毕，并作出以下处理：

　　（一）对存在问题的规范性文件，市政府法制部门应当书面通知制定机关在限期内自行纠正；制定机关无正当理由逾期不纠正的，市政府法制部门可以提请市政府予以撤销或者建议其上级主管部门予以撤销；

　　（二）县（市）区政府制定发布的规范性文件与市直各部门制定发布的规范性文件对同一事项的规定不一致的，由市政府法制部门进行协调，经协调仍不能取得一致意见的，由市政府法制部门提出处理意见，报市政府决定；

　　（三）经审查，对合法有效的规范性文件，由市政府法制部门通过市政府法制网站统一向社会公布。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　第四章　监督管理



　　第十三条　市政府将规范性文件备案审查纳入依法行政工作的考核内容，以促进备案审查工作制度化、规范化。

　　第十四条　市政府法制部门应当对规范性文件备案审查工作情况定期进行通报。

　　第十五条　公民、法人和其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章、政策相抵触或者明显损害行政管理相对人合法权益的，可以向制定机关或者市政府法制部门提出审查建议。

　　第十六条　县（市）区政府、市直各部门应当于每年1月底前，将上年所制定发布的所有文件目录，报送市政府法制部门。

经审查，发现有属于报送备案范围而未报送备案的文件，市政府法制部门应当责令制定机关限期报备。

　　第十七条　对规范性文件不报送备案或者不按时报送备案的，由市政府法制部门给予通报批评，责令限期改正，并可建议有关机关追究直接责任人和主要负责人的行政责任。

　　第十八条　 市政府法制部门应当认真履行备案审查监督职责。对只备不审或者审查出问题不予纠正的，将依法追究直接责任人和主要负责人的行政责任。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　附 则



　　第十九条　各县（市）区政府以及市直各部门对其下级行政机关制定发布的规范性文件的备案审查，参照本办法执行。

　　第二十条　本办法由市政府法制办公室负责组织实施。

　　第二十一条　本办法自2010年1月1日起施行。1990年11月23日市政府发布的《锦州市地方规范性文件备案暂行规定》（锦政规［1990］22号）同时废止。本办法有效期为5年。



　　附件：规范性文件备案报告样本（略）


2007刑事司法新发展国际研讨会论文

从矫正质量评估到矫正技术：监狱工作科学化的新发展

张晶


问题的提起
一名刑满释放人员，在出狱2年后又因重新犯罪，被追究刑事责任。因为，案件的影响较大，引起了一定范围社会影响。于是，有好心的公民写信举报，怀疑该刑释人员在服刑期间，可能存在刑期“打折”的问题，或者可能隐藏监狱警察徇私舞弊、权钱交易的行为。加之，社会媒体的热炒，使得本来一般性的犯罪问题复杂化了。
于是，责任倒查的调查开始。
经过紧锣密鼓的工作，调查结论出炉：尽管该刑释人员在监狱服刑时，曾经被减过刑，但，减刑材料是真实的，服刑期间的记分考核是真实的，法院裁定是依法进行的。也没有发现罪犯向任何的警察行贿，没有向法院法官送礼。
倒查，没有查出监狱执法的问题，也没有查出法官裁定的瑕疵。
其实，在社会生活中，经常会有这样的问题发生，只要发生了刑释人员重新犯罪的问题，社会公众最有理由和第一个要质疑的就是监狱，矛头指向的最直接责任人是监狱警察。
这里，没有任何反对公民举报、媒体炒做、纪委倒查的意思，甚至这些将来都可能是新颖的监督形式和路径。也许有一天，倒查追究形式，成为中国特色的监督模式。我们也不是因为委屈，要推卸责任。
让我们感到不可思议的是，如果重新犯罪的所有责任在监狱，那么，首次犯罪的，责任在谁？何况，犯罪和重新犯罪一样，其犯罪的引发，一定是和社会密切关联，因此，重新犯罪的责任完全怪罪监狱及其警察，是没有道理的，甚至与减少重新犯罪也没有任何价值。
这里的问题是，我们依然无法消除这样的疑惑，在法治社会、平安社会的构建中，人们日益关心监狱对罪犯矫正和矫正的公正性、清廉性和对罪犯改造和矫正的有效性。
我们要密切关注的是，就罪犯矫正而言，到底如何提高矫正质量，如何通过对罪犯矫正质量的评价和把握，来不断的完善监狱工作，不断提升矫正质量。
矫正罪犯，是一个世界性的难题。而对矫正和矫正质量的评估更是难上加难的问题。尤其在中国，人们对社会科学还缺乏足够认识，甚至存在诸多偏见的情况下，探索具有中国特色的评估之路，非常困难。监狱工作作为一项系统工程，矫正质量评估及其跟进评估，是涉及到监狱工作科学化的重要问题。
矫正质量评估与矫正技术：科学化的基础
中国哲学的一句名言说“牵牛鼻子”，意思是说，要抓主要矛盾；西方哲学也有类似的表述，同样也很形象：给一个支点，就可以撬起地球（阿基米德）。而矫正质量评估和矫正技术都属于矫正罪犯的基础技术。
矫正质量评估——破解世界性难题
开头介绍的：罪犯有没有矫正好？由谁负责，如何评估？这是一个难题。
我以为，问题就出在我们没有一个科学的、为社会基本认可的衡量罪犯矫正的标准。当然，出台一个这样的标准是非常困难的。
矫正质量，是指服刑人员在矫正过程中所达到的悔改和达到“守法公民”标准的状态或程度。矫正质量实现的过程，是服刑人员接受监狱机关、监狱警察的管理教育以及自觉、主动参与其中的活动和过程。
罪犯矫正活动可以类比为医疗模式。对罪犯的矫正（抑或矫正）虽不能完全等同于病人的治病（尽管在美国的监狱曾经出现过康复模式），但这种模式给我们的启发意义是多方面的：
医生对病人病情的反复诊断；
医院的各种有益的治疗方案；
病人发自内心的配合与主动参与……。
矫正质量评估，就在技术的层面较好的解决和回答了长期以来困扰监狱机关的一个重要的基础性问题。
该研究充分借鉴了医疗的模式，在对矫正质量评估达成广泛共识的基础上，设计和构建了以矫正质量评估为抓手，全面提高矫正质量的理性框架。因此，该设计的意义大大超出了矫正质量评估本身，成为提高矫正质量的基础性的工作。因此，该研究的价值在于从技术上解决了罪犯矫正的最重要、最基本的问题。
矫正质量评估，强调了罪犯对其自身矫正的参与和责任。在监狱矫正罪犯的全部活动和过程中，罪犯亦是矫正的主体，罪犯在矫正中始终处于主导的地位。监狱机关的工作，在一定意义上说，就是要充分调动罪犯矫正的积极性和主动性，使其明了自己为什么犯罪？在监狱如何度过？矫正的问题点、关键点？自己在矫正中的责任和义务？如何积极配合监狱的管理？如何在监狱工作人员的指导下矫正?如何设计矫正方案？如何把握矫正分寸？如何处理好权利与义务的关系……。过去，监狱机关对罪犯的管理、教育，以“命令——服从”、甚至“绝对命令——绝对服从”为运作模式。尽管也强调调动罪犯的矫正积极性，但监狱机关普遍地是把罪犯当作矫正的“客体”，是监狱干警任意摆布，任意安排，任意支配的对象；加之，监狱机关在工作中，并没有形成和设置罪犯参与自己矫正的体制、机制；就罪犯而言，也缺乏自己参与矫正、自己矫正自己的意识和责任。因而，一旦监狱实行严格的管理、严明的教育，罪犯就会本能地产生反对、抵触、对抗的情绪，他们不理解，这些管理教育的要求，恰恰是对他们矫正和矫正他们的必要手段。他们比较难于参与对自己的矫正，亦缺少相应责任感和紧迫感。在他们的思想认识中，是“要我矫正”，不是“我要矫正”。在实际工作中，监狱日常发生的冲突绝大多数是由于监狱与罪犯的认识角度、对问题的判断、看法、态度以及相应的利益引起的。在该书里，就反复强调罪犯的积极性，如评价矫正质量的目的，重要的是建立罪犯在干警的指导下拟定和不断调整矫正方案的机制。从而使对矫正质量的评估真正具有了实际的价值。
矫正质量评估，建立了评价矫正质量的模型：是指运用定量的（数学模型）和定性的分析，对罪犯的矫正质量做出以适当数量化为主，辅之以定性性的结论。其具体的评价流程是：量表测试——矫正写实（将目前的计分考核进行较大幅度的改革，剔除其中占绝对优势的生产劳动倾向）——管教干警评价——（必要时）专家评价。矫正质量评估模式，是以目标管理理论为指导，以设定矫正目标为导向，以相关的犯罪学、社会学、心理学、教育学、法学等学科的理论因数为组合，建立以罪犯心理、认知、行为为主要结构，以一定的问题、问卷为形式的量表评估与矫正写实相结合的评估样式。具体到《矫正质量评估》，主要的是XRX量表。该量表由220道题目构成，这些题目分别对应了心理、认知、行为的具体因子，并且根据设定（根据对100万个数据的采集、筛选而确定）了相应的“定义域”，在计算出结果后，再对应到区间和矫正状况的关键词，以此确定罪犯矫正的质量状况（即得出矫正结论）。
矫正技术的系统化与理论化
矫正技术，是指从技术的层面来矫正矫正罪犯。就是把对罪犯的矫正和矫正放到知识和经验的综合层面，如技术、技法、技巧、技艺等诸项问题；如程序、文件、和规则、工具；如设施、装置、仪器仪表等各项具体、规范的要求。显然，这契合了当下大力推进的监狱工作科学化的战略，符合了提高罪犯矫正质量的宗旨。尽管科学和技术还不完全等同，但至少，矫正技术隐含了科学的内涵、因素和基本要求。同样，矫正技术也更深层的表达了矫正技术的规律、监狱工作的规律。因此，如果说，我们的监狱工作没有技术含量，则很难说是科学的，也很难达到矫正的目的。
监狱的属性根本属性体现在法律的层面，监狱机关对罪犯的认识、态度和管理、教育方法要变，要变得公正、文明和科学。从古今中外的国家发展史和监狱发展史的一般意义上，可以得出这样的结论：法律尤其是刑罚，是紧随阶级和国家的产物，而监狱是刑罚的基本和主要的载体。没有刑罚，就没有监狱；没有监狱，刑罚就没有了依托和生存的方式、空间，尤其是现代意义上的刑罚和监狱，二者的关系几乎是互为表里，相互依存、相互作用。
矫正技术包括认识罪犯的技术和矫正罪犯的技术。就当下的情形而言，矫治技术主要在以下方面不断展开和生成。
罪犯分类与处遇技术。在“有教无类”的基础上，对罪犯实行宽严相济的政策、区别对待分类，是矫正技术的基本要义。
罪犯分类的内容很多，这里着重强调对罪犯的安全性分类和根据罪犯表现的处遇分类。
安全性分类，其分类的依据是罪犯的危险性，也称作危险性分类。安全性分类的学理基础是，罪犯都不同程度的存在着对他个人、对他犯、对监狱工作人员、对监狱以至于对社会的危险。监狱工作的首要任务是要保证监狱、监狱工作人员以及罪犯的安全。因此，在这个意义上说，安全的分类是一项极其重要的罪犯分类。这里引进江苏省监狱局在《罪犯改造质量评估》中，借鉴美国、日本和我国香港、台湾地区的对罪犯安全性评估的量表，结合我国现实的情形，编制的危险性评估量表。据该量表的在江苏省8个监狱和甘肃省1个监狱的初步运行情况看，准确率达到80%——90%。
刑期管理技术。刑期管理技术，来自于医疗模式的启发。一个病人到医院就诊，必定要流经挂号、诊断、治疗程序，而诊断和治疗又是一个持续改进、提高、强化的过程。
刑期管理技术的要义在于，通过刑期管理的引进，使我们对罪犯的矫正纳入技术的范畴。从根本上改变，矫正罪犯，就是在政治上，让罪犯发生正向的符合我们预先设定的模式变化的片面的思维。在科学的意义上来审视和把握对罪犯的矫正。
刑期管理技术的要义在于，要注意调动罪犯参与矫正的主动性和主体性。这好比病人对医生的配合和互动。
刑期管理技术的要义，还在于监狱工作人员对罪犯矫正时隐含的人道主义精神。改变传统意义上那种握有暴力的强权形象，更加多的体现人文、和善、宽容的师长人格。
罪犯的矫正生涯设计━━刑期计划，是矫正技术的重要内容。
罪犯的矫正生涯，是指一个罪犯从入狱服刑到刑满出狱的一个周期中所有的矫正活动按时间顺序组成的整个过程。随着罪犯矫正难度的加大和管理过程的复杂，制定刑期计划对罪犯矫正生涯进行设计，使罪犯在尽量短的时间内完成守法公民的矫正，将是监狱刑期管理工作的重中之重。刑期计划的种类很多，包括进度计划、资源计划、质量计划、费用计划等，这些计划构成了刑期管理的中心框架，刑期管理工作基本上是围绕着这些计划进行的。
教育矫正技术。这里不妨简洁的探讨一下，我们当下教育的种种缺憾：
从教育的内容上看，脱离实际的安排。即由监狱单方面的确定教育内容，如果说这样的设计在面上具有意义，但就某个具体的个体而言，这样的设计无疑是原则的笼统的。因而，缺乏了针对性。
从教育的机制上看，强制性方式制约了教育的技术性。如强制45岁以下的罪犯接受义务教育。显然，这样的规定，即使教育的技术再好，也是无能为力的。何况，教育技术本身的技术含量都值得研究。
从教育的模式上看，范式化的倾向更加明显。一锅煮、大呼隆的教育比之个别性的教育占绝对的地位。这样的技术有着怎样的效果是很值得认真思考的。
从教育的效果看，更多的理想化的成分使教育技术充满了泡沫。