国务院


中华人民共和国审计法实施条例

　　中华人民共和国国务院令

　　第231号

　　现发布《中华人民共和国审计法实施条例》，自发布
之日起施行。

　　总理李鹏

　　1997年10月21日

　　第一章总则

　　第一条根据《中华人民共和国审计法》（以下简称审
计法）的规定，制定本条例。

　　第二条审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会
计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务
收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、
合法和效益的行为。

　　第三条接受审计监督的财政收支，是指依照《中华人
民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的
收入和支出，以及预算外资金的收入和支出。

　　接受审计监督的财务收支，是指国有的金融机构、企
业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他有关单
位，按照国家有关财务会计制度的规定，办理会计事务、
进行会计核算、实行会计监督的各种资金的收入和支出。

　　第四条审计机关依照审计法和本条例以及其他有关法
律、法规规定的职责、权限和程序进行审计监督。

　　审计机关以法律、法规和国家其他有关财政收支、财
务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据。

　　第五条审计机关对预算执行情况进行审计监督的主要
内容：

　　（一）各级人民政府财政部门按照本级人民代表大会
批准的本级预算向本级各部门批复预算的情况、本级预算
执行中调整情况和预算收支变化情况；

　　（二）预算收入征收部门依照法律、行政法规和国家
其他有关规定征收预算收入情况；

　　（三）各级人民政府财政部门按照批准的年度预算和
用款计划、预算级次和程序，拨付本级预算支出资金情况
；

　　（四）国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府
财政部门依照法律、行政法规的规定和财政管理体制，拨
付补助下级人民政府预算支出资金和办理结算情况；

　　（五）本级各部门执行年度支出预算和财政制度、财
务制度以及相关的经济建设和事业发展情况，有预算收入
上缴任务的部门和单位预算收入上缴情况；

　　（六）各级国库按照国家有关规定办理预算收入的收
纳情况和预算支出的拨付情况；

　　（七）按照国家有关规定实行专项管理的预算资金收
支情况；

　　（八）法律、法规规定的预算执行中的其他事项。

　　第六条审计机关对其他财政收支情况进行审计监督的
主要内容：

　　（一）各级人民政府财政部门依照法律、行政法规和
国家其他有关规定，管理和使用预算外资金和财政有偿使
用资金的情况；

　　（二）本级各部门依照法律、行政法规和国家其他有
关规定，管理和使用预算外资金的情况；

　　（三）本级各部门决算和下级政府决算。

　　第二章审计机关和审计人员

　　第七条审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计
工作，履行审计法和国务院规定的职责。

　　地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级
审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，履行
法律、法规和本级人民政府规定的职责。

　　第八条省、自治区人民政府设立的地区行政公署审计
机关，对地区行政公署和省、自治区人民政府审计机关负
责并报告工作，审计业务以省、自治区人民政府审计机关
领导为主。

　　第九条审计机关编制履行职责所必需的年度经费预算
草案的依据：

　　（一）法律、法规；

　　（二）本级人民政府的决定和要求；

　　（三）审计机关的职责、任务和计划；

　　（四）定员定额标准；

　　（五）上一年度经费预算执行情况和本年度的变化因
素。

　　审计机关履行职责所必需的经费预算，在本级预算中
单独列项，由本级人民政府予以保证。

　　第十条审计人员实行审计专业技术资格制度，具体办
法按照国家有关规定执行。

　　审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相
关专业知识的人员参加审计工作。

　　第十一条审计人员办理审计事项，遇有下列情形之一
的，应当自行回避；被审计单位有权申请审计人员回避：

　　（一）与被审计单位负责人和有关主管人员之间有夫
妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关
系的；

　　（二）与被审计单位或者审计事项有经济利益关系的
；

　　（三）与被审计单位或者审计事项有其他利害关系，
可能影响公正执行公务的。

　　审计人员的回避，由审计机关负责人决定；审计机关
负责人的回避，由本级人民政府或者上一级审计机关负责
人决定。

　　第十二条地方各级审计机关正职和副职负责人的任免
，应当事先征求上一级审计机关的意见。

　　第十三条审计机关负责人在任职期间没有下列情形之
一的，不得随意撤换：

　　（一）因犯罪被追究刑事责任的；

　　（二）因严重违法失职受到行政处分，不适宜继续担
任审计机关负责人的；

　　（三）因身体健康原因不能履行职责1年以上的；

　　（四）不符合国家规定的其他任职条件的。

　　第三章审计机关职责

　　第十四条审计机关对与本级人民政府财政部门直接发
生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社
会团体，依法进行审计监督；对与本级人民政府财政部门
直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位，依法进
行审计监督。

　　第十五条接受审计监督的预算外资金，是指国家机关
、事业单位和社会团体为履行或者代为履行政府职能，按
照国家有关规定收取、提取和安排使用的未纳入预算管理
的下列财政性资金：

　　（一）财政部门管理的未纳入预算的各项附加收入和
筹集的其他资金、基金；

　　（二）行政机关和事业单位未纳入预算的各项行政收
费和事业收费；

　　（三）政府有关主管部门从所属单位集中的上缴资金
；

　　（四）未纳入预算管理的其他财政性资金、基金。

　　第十六条审计机关应当在每一预算年度终了后，对预
算执行情况和其他财政收支情况进行审计。必要时，审计
机关可以对本预算年度或者以往预算年度财政收支中的有
关事项进行审计、检查。

　　第十七条审计机关对本级预算执行情况的审计结果报
告，包括下列内容：

　　（一）财政部门具体组织本级预算执行的情况；

　　（二）本级预算收入征收部门组织预算收入的情况；

　　（三）本级国库办理预算收支业务的情况；

　　（四）审计机关对本级预算执行情况作出的审计评价
；

　　（五）本级预算执行中存在的问题以及审计机关依法
采取的措施；

　　（六）审计机关提出的处理意见和改进本级预算执行
工作的建议；

　　（七）本级政府要求报告的其他情况。

　　第十八条审计署对中央银行及其分支机构从事金融业
务活动、履行金融监督管理职责所发生的各项财务收支，
依法进行审计监督。

　　审计署向国务院总理提出的中央预算执行情况审计结
果报告，应当包括中央银行的财务收支情况。

　　第十九条审计机关对下列国有金融机构，依法进行审
计监督：

　　（一）国家政策性银行；

　　（二）国有商业银行；

　　（三）国有非银行金融机构；

　　（四）国有资产占控股地位或者主导地位的银行或者
非银行金融机构。

　　第二十条审计机关对国有资产占控股地位或者主导地
位的下列企业，依法进行审计监督：

　　（一）国有资本占企业资本总额的百分之五十以上的
企业；

　　（二）国有资本占企业资本总额的比例不足百分之五
十，但是国有资产投资者实质上拥有控制权的企业。

　　审计机关对前款所列企业的审计监督，除国务院另有
规定外，比照审计法第二十条、第二十一条的规定执行。

　　第二十一条接受审计监督的国家建设项目，是指以国
有资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目
。

　　与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购
等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。

　　第二十二条审计机关应当对国家建设项目总预算或者
概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目
竣工决算，依法进行审计监督。

　　第二十三条接受审计监督的社会保障基金，包括养老
、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金，救济、救灾
、扶贫等社会救济基金，以及发展社会福利事业的社会福
利基金。

　　接受审计监督的社会捐赠资金，包括境内外企业、团
体和个人捐赠用于社会公益事业的货币、有价证券和实物
。

　　第二十四条审计机关对国际组织和外国政府下列援助
、贷款项目，依法进行审计监督：

　　（一）国际金融组织、外国政府及其机构向中国政府
及其机构提供的贷款项目；

　　（二）国际组织、外国政府及其机构向中国企业事业
单位提供的由中国政府及其机构担保的贷款项目；

　　（三）国际组织、外国政府及其机构向中国政府提供
的援助和赠款项目；

　　（四）国际组织、外国政府及其机构向受中国政府委
托管理有关基金、资金的社会团体提供的援助和赠款项目
；

　　（五）利用国际组织和外国政府援助、贷款的其他项
目。

　　第二十五条审计机关进行专项审计调查时，应当向被
调查的地方、部门、单位及有关人员出示专项审计调查的
书面通知并说明有关情况；有关地方、部门、单位及有关
人员应当接受调查，如实反映情况，提供有关资料。

　　第二十六条审计机关根据被审计单位的财政、财务隶
属关系，确定审计管辖范围；不能根据财政、财务隶属关
系确定审计管辖范围的，根据国有资产监督管理关系，确
定审计管辖范围。

　　两个或者两个以上国有资产投资主体投资的企业事业
单位，由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关进行审
计监督。

　　第二十七条各级审计机关应当按照确定的审计管辖范
围进行审计监督和专项审计调查。

　　第四章审计机关权限

　　第二十八条审计机关依法进行审计监督时，被审计单
位应当按照审计机关规定的期限和要求，向审计机关提供
与财政收支或者财务收支有关的情况和资料。

　　被审计单位向审计机关提供的情况和资料，包括被审
计单位在银行和非银行金融机构设立账户的情况、委托社
会审计机构出具的审计报告、验资报告、资产评估报告以
及办理企业、事业单位合并、分立、清算事宜出具的有关
报告等。

　　第二十九条各级人民政府财政部门、税务部门和其他
部门应当向本级审计机关报送下列资料：

　　（一）本级人民代表大会批准的本级预算和本级人民
政府财政部门向本级各部门批复的预算，预算收入征收部
门的年度收入计划，以及本级各部门向所属各单位批复的
预算；

　　（二）本级预算收支执行和预算收入征收部门的收入
计划完成情况月报、年报和决算，以及预算外资金收支决
算和财政有偿使用资金收支情况；

　　（三）综合性财政税务工作统计年报，情况简报，财
政、预算、税务、财务和会计等规章制度；

　　（四）本级各部门汇总编制的本部门决算草案。

　　第三十条审计机关有权检查被审计单位运用电子计算
机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。被审计
单位应当向审计机关提供运用电子计算机储存、处理的财
政收支、财务收支电子数据以及有关资料。

　　第三十一条审计机关就审计事项的有关问题向有关单
位和个人进行调查时，有权查询被审计单位在金融机构的
各项存款，并取得证明材料；有关金融机构应当予以协助
，并提供证明材料。

　　审计机关查询被审计单位在金融机构的存款时，应当
持县级以上审计机关负责人签发的查询通知书，并负有保
密义务。

　　第三十二条审计机关有根据认为被审计单位可能转移
、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及
其他与财政收支或者财务收支有关的资料的，有权采取取
证措施；必要时，经审计机关负责人批准，有权暂时封存
被审计单位与违反国家规定的财政收支或者财务收支有关
的账册资料。

　　第三十三条审计机关依法进行审计监督时，被审计单
位不得转移、隐匿所持有的下列违反国家规定取得的资产
：

　　（一）弄虚作假骗取的财政拨款、银行贷款以及物资
；

　　（二）违反国家规定享受国家补贴、补助、贴息、免
息、减税、免税、退税等优惠政策取得的资产；

　　（三）违反国家规定向他人收取的款项、实物；

　　（四）违反国家规定处分国有资产取得的收益；

　　（五）违反国家规定取得的其他资产。

　　审计机关依照法定程序，可以通知对被审计单位资金
拨付负有管理职责或者对其资金使用负有监督职责的部门
，暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直
接有关的款项；已经拨付的，暂停使用。

　　第三十四条审计机关依法进行审计监督时，发现被审
计单位违反国家规定挪用、滥用或者非法使用贷款资金的
，可以建议有关的国有金融机构采取保障贷款资金安全的
相应措施。

　　第三十五条审计机关可以就有关审计事项向政府有关
部门通报审计结果，并可以就有关问题提出意见和建议。

　　审计机关可以向社会公布下列审计事项的审计结果：

　　（一）本级人民政府或者上级审计机关要求向社会公
布的；

　　（二）社会公众关注的；

　　（三）法律、法规规定向社会公布的其他审计事项的
审计结果。

　　第五章审计程序

　　第三十六条审计机关应当根据法律、法规和国家其他
有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确
定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。

　　第三十七条审计机关依法实施审计时，可以直接送达
审计文书，也可以邮寄送达审计文书。直接送达的，以被
审计单位在回执上注明的签收日期为送达日期；

　　邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。

　　第三十八条审计人员实施审计时，应当按照以下规定
办理：

　　（一）编制审计工作底稿，对审计中发现的问题，作
出详细、准确的记录，并注明资料来源。

　　（二）搜集、取得能够证明审计事项的原始资料、有
关文件和实物等；不能或者不宜取得原始资料、有关文件
和实物的，可以采取复制、拍照等方法取得证明材料。

　　（三）对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录
，或者根据审计工作需要，要求提供会议记录材料。

　　第三十九条审计人员向有关单位和个人调查取得的证
明材料，应当有提供者的签名或者盖章；不能取得提供者
签名或者盖章的，审计人员应当注明原因。

　　第四十条审计组向审计机关提出审计报告前，应当征
求被审计单位意见。被审计单位应当自接到审计报告之日
起10日内，提出书面意见；自接到审计报告10日内未提出
书面意见的，视同无异议。

　　审计组应当审查被审计单位对审计报告的意见，进一
步核实情况，根据所核实的情况对审计报告作必要修改，
并将审计报告和被审计单位的书面意见一并报送审计机关
。

　　第四十一条审计组提出的审计报告，经审计机关专门
机构或者人员复核后，由审计机关审定并按照以下规定办
理：

　　（一）对没有违反国家规定的财政收支、财务收支行
为的，应当对审计事项作出评价，出具审计意见书；

　　对有违反国家规定的财政收支、财务收支行为，情节
显著轻微的，应当予以指明并责令自行纠正，对审计事项
作出评价，出具审计意见书。

　　（二）对有违反国家规定的财政收支、财务收支行为
，需要依法给予处理、处罚的，除应当对审计事项作出评
价，出具审计意见书外，还应当对违反国家规定的财政收
支、财务收支行为，在法定职权范围内作出处理、处罚的
审计决定。

　　（三）对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，
审计机关认为应当由有关主管机关处理、处罚的，应当作
出审计建议书，向有关主管机关提出处理、处罚意见。

　　第四十二条审计机关在审计中遇有损害国家利益和社
会公共利益而处理、处罚依据又不明确的事项，应当向本
级人民政府和上级审计机关报告。

　　第四十三条审计机关作出审计决定后，送达被审计单
位执行；审计决定需要有关主管部门协助执行的，应当制
发协助执行审计决定通知书。

　　第四十四条被审计单位应当执行审计决定，并将应当
缴纳的款项按照财政管理体制和国家有关规定缴入专门账
户；依法没收的违法所得和罚款，全部缴入国库。

　　被审计单位或者协助执行的有关主管部门应当自审计
决定生效之日起30日内，将审计决定的执行情况书面报告
审计机关。

　　第四十五条审计机关应当自审计决定生效之日起3个月
内，检查审计决定的执行情况。被审计单位未按规定期限
和要求执行审计决定的，审计机关应当责令执行；仍不执
行的，申请人民法院强制执行。

　　第四十六条对地方审计机关作出的审计决定不服的，
应当先向上一级审计机关或者本级人民政府申请复议；对
审计署作出的审计决定不服的，应当先向审计署申请复议
。

　　审计机关应当自收到复议申请书之日起2个月内作出复
议决定。遇有特殊情况的，作出复议决定的期限可以适当
延长；但是，延长的期限最长不得超过2个月，并应当将延
长的期限和理由及时通知复议申请人。

　　第四十七条审计机关对办理的审计事项、审计调查事
项、审计复议事项和审计应诉事项，应当按照国家有关规
定建立、健全审计档案制度。

　　第四十八条审计通知书、审计报告、审计意见书、审
计决定等审计文书的内容和格式，由审计署规定。

　　第六章法律责任

　　第四十九条被审计单位违反审计法的规定，拒绝或者
拖延提供与审计事项有关的资料的，或者拒绝、阻碍检查
的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒
不改正的，按照下列规定追究责任：

　　（一）对被审计单位处以5万元以下的罚款；

　　（二）对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他
直接责任人员，审计机关认为应当给予行政处分或者纪律
处分的，向有关部门、单位提出给予行政处分或者纪律处
分的建议；

　　（三）构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　依照前款规定追究责任后，被审计单位仍须接受审计
机关的审计监督。

　　第五十条审计机关发现被审计单位转移、隐匿、篡改
、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收
支或者财务收支有关的资料的，有权予以制止，责令交出
、改正或者采取措施予以补救，并采取本条例第三十二条
规定的措施。

　　第五十一条审计机关发现被审计单位转移、隐匿违法
取得的资产的，有权予以制止，或者提请人民政府或者有
关主管部门予以制止，或者依法申请人民法院采取财产保

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对司法调解促进社会和谐的思考

陵川县人民法院　赵如水


近年来，随着社会的急剧转变，各类矛盾纠纷大量涌现。人民法院作为和谐社会建设的保障力量，如何进一步发挥其职能作用，及时有效化解矛盾纠纷，促进社会和谐发展，已成为司法审判工作必须面对的重大课题，引起了司法理论界及司法实务界的重视。笔者作为一名基层司法实务工作者，也一度关注，现结合基层实际粗谈浅论，以尽法律人之职。
一.司法调解再度受到社会关注的社会背景及现实要求
（一）司法调解再度受到社会关注的社会背景。我国的司法调解在历经“马锡五式”、“调解为主”、“着重调解”三个阶段的发展后，伴随着审判方式改革，在20世纪90年代后在司法审判工作中的地位一度被削弱，判决在人民法院处理案件中占居主导地位。但在特定民族历史文化与特殊的国情背景下，片面追崇西方法治主义，寻求单独依靠法治力量来解决各类社会矛盾的道路终没行通。并由此引发大量不安定因素。从国家信访局统计数据看，涉法信访案正在逐年攀升，给社会稳定带来巨大压力。如何处理急剧膨胀的社会矛盾，成为我国政治、法治建设必须研究的重大社会课题。基于此，在相关条件逐步成熟的基础上，党的十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的决定，为司法审判工作指明了政治方向。贯彻中央精神，最高法院随后出台了《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》、《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，从多个层面对司法审判服务社会和谐进行了规范性要求。特别是肖扬院长在接受新华社记者专访时，进一步就“充分发挥司法调解在构建和谐社会中的积极作用”进行了全面解读，从而为运用司法调解促进社会和谐提供了强大的政治基础和坚实的理论基础。
（二）司法调解再度受到社会关注的现实要求。司法调解作为一种解决矛盾纠纷的法律方式或手段，在促进社会和谐进步上具有其独特的优势，其所追求的终极目标与司法判决所体现出的法律强制力互为补充。从理论的层面看，司法判决更侧重于对违法抑或犯罪的惩罚，而司法调解则更注重于法律价值与社会价值的统一，是一种公权力主导下的私权力行使，如何寻求两种权力行使中的价值平衡已成为法律实施过程中必须解决的问题。但从司法审判实务来看，基于对法律价值的侧重，抑或法律人本身的职业素养所限，总习惯于不去寻求价值平衡而“依法判决”，这虽然在一定程度上捍卫了司法的权威性，也减轻了自己对法律价值与社会价值进行决断的“两难”之累，但由此也引发诸多社会矛盾。这一矛盾在司法审判领域集中体现为“民转刑”案件日渐增多、“执行难”形势严峻、司法资源被潜在浪费、司法权威受到挑战，由此产生的“多米诺骨牌效应”正在影响着社会的和谐发展。特别是在国家司法救济制度尚不成形，而社会保险体系和诚信体系又极不健全的当前国情下，此类问题犹为突出，如何有效地化解矛盾纠纷，促进社会和谐，基于现实的要求，司法调解便再度受到司法审判理论界与实务界的关注。
二.司法调解与社会和谐的辨证关系
(一)和谐社会的基本内涵。胡锦涛同志已经对和谐社会进行了充分完整的描绘：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”这既是和谐社会的基本特征，也是构建和谐社会的条件和根本目标。从内涵来讲，和谐社会，是指社会结构均衡、社会系统良性运行、互相协调，人与人之间相互友爱、相互帮助，社会成员各尽其能、各得其所，人与自然协调发展。
（二）司法调解的本质特征。司法调解从法律层面理解，是指以司法审判权的介入和审查为特征，以当事人之间处分自己的权益为内容，其本质是在公权力主导下对私权利的一种处分和让与。作为我国一项重要的诉讼制度，尽管仅在民诉法中作出了“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”的相关规定，但从法理的角度理解，司法调解的范畴应更为宽广，内容应更为丰富，包括民事调解、行政协调、执行和解，都隶属于司法调解范畴，这既是司法调解的本质体现，更是和谐社会对司法工作提出的必然要求。
（三）司法调解与和谐社会的辨证关系。构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。作为国家审判机关，在保障社会和谐进程中肩负着重大的历史使命和政治责任。而司法调解作为我国诉讼制度的重要组成部分，既是审判机关依法行使审判权的重要方式，也是和谐司法的重要内容，更是社会和谐的“助推器”。从辨证法上看，社会和谐是社会发展所追求的目标，司法调解是司法保障和谐过程中的一种具体方式，二者是一种目标与手段的关系。
三.司法调解在构建和谐社会中的功能和价值
肖扬院长在接受新华社记者专访指出：司法调解作为人民法院促进社会主义和谐社会构建的重要手段，因其自身的独特功能和作用，其积极意义是多方面的：“一是司法调解有利于在更大范围、更广大领域内维护社会稳定；二是司法调解有利于促进人民内部团结，维护家庭、社区和邻里关系的安定，有效地防止“民转刑”案件的发生；三是司法调解更能体现当事人平等主体的地位，发挥平等协商、平等对话的功能，创造更为和谐的气氛；四是司法调解更能体现法官居中的作用，体现公平、公正的职能作用，体现司法公开、透明的特点；五是司法调解更有利于提高司法效率、节约司法资源；六是司法调解有着悠久的历史，更适合于中国国情。”此六大积极意义集中体现了司法调解在促进社会和谐上的功能与价值。
但从司法理论与审判实务对司法调解进行再度考量，其对于和谐社会的功能与价值至少还应包括以下三个方面：一是司法调解有利于弘扬民族人文精神，推进“以德治国”；二是司法调解有利于促进社会诚信体系构建，调节经济关系，保障社会发展；三是司法调解有利于缓解“执行难”压力，保护当事人的现实权益，维护司法权威。
四.目前司法调解在促进社会和谐中暴露出的问题
应该肯定地讲,司法调解在我国社会发展的进程中，对于促进法治的完善、社会的进步曾发挥了重要作用。但任何制度的发展都是一个渐进的过程，需要不断认识、不断完善，甚至重新进行体系设置或重构。当司法调解在和谐的潮流中再度受到重视的时候，我们必须对其进行再定位与再审视，只有从中发现制度本身存在的问题，从而进行完善与重构，才能最终发挥其应有的功能与价值。
立足于理论联系实际，结合本院司法调解工作实际，从辩证法的角度分析，笔者认为，当前我国的司法调解存在的问题主要体现以下二个层面。
一是法律制度层面。我国的行政诉讼法中明确规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”，从制度上对行政审判运用调解方式结案进行了彻底否定，但从司法实践看，运用司法调解手段化解矛盾已渗透到司法审判的各个领域。并且，行政调解作为一种非司法性质的处理问题方式已被“合法化”，与此同时，行政协调作为行政调解的同义话语已在司法审判领域受到关注。这种法律制度与司法实践的相悖必然对审判职能的发挥有所制约。另外，即使在对司法调解做出明确规定的民事、刑事诉讼法中，也对调解的原则、适用范围做出了诸多限制性规定，如《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，其对“事实清楚、分清是非”的规定与当事人民事权利合法自由处分原则明显相悖，且增大了法官没有实际意义的工作量，不利于调解工作的开展。还应该指出的是，对司法调解缺乏程序性的法律规定，也常使其功能受到限制。值得肯定的是，最高法院在刚出台的《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》已对司法调解进行了重新定位，对更好地开展司法调解工作必将发挥积极的指导作用。
特别值得提出的是，对执行和解也应一并纳入司法调解的范畴予以重视与研究，这是我们当前缓解执行难的一种有效的司法手段。
二是司法实务层面。这一方面涵盖的内容较为广泛，集中表现在以下5个方面：1.受案件数量的攀升及调解工作量的加大影响，法官在思想上认识不够，投入的精力不足，实践中更多的是通过判决结案；2.过度追求调解结案率而使案件限入久调不决，未能真正贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则；3.司法调解程序作为司法审判程序的一部分，没有单独的可操作性规定，不利于提高司法效率，也不能真正体出其独特的优势；4.随着年轻法官队伍的壮大,虽然在法学理论上较“改良”前的法官有较大提高，但基于社会阅历的不足、生活经验的欠缺，司法调解经验与技能有限，也限制了调解工作的开展；5.基于基层法院财力所限，多数法院没有专门的调解场所，无法创造适于调解工作的特定氛围，也在一定程度上影响到了司法调解的成功率。等等。
五.我院对做好司法调解工作的探索与尝试
基于以上存在的问题，笔者认为，要充分发挥司法调解在促进社会和谐上的职能作用，除对现行司法调解的法律制度进行必要的补充完善外，重点应做好以下工作，这也是我院在司法调解工作上的有益尝试：
一是明确思路，突出诉讼调解重点。思路决定出路。我院新一届法院班子组建后，集群智，广纳言，加强审判调研，注重司法统计分析。面对县域经济欠发达，“执行难”日渐突出，信访压力增大，社会反映强烈的现实问题，立足有效化解社会矛盾，促进县域社会和谐稳定的大局，贯彻十六届六中全精神及《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》的要求，在确定五年构想的“四大战略”和2007年的“12445”工作思路时，明确提出要突出两个重点——加强诉讼调解和执行工作，为强化诉讼调解工作提出了新的目标，也为做好诉讼调解工作明确了新要求。
二是提高认识，弘扬文明和谐理念。理念是行动的指南。强化和谐理念，加强诉讼调解，我院注重做好两方面工作。一是注重学习引导。把和谐理念教育作为思想政治教育、社会形势教育的重要内容，坚持常抓不懈，注重重点辅导，增强法官对社会和谐、司法和谐的深刻认识，积极引导干警增强运用司法调解手段化解矛盾纠纷的自觉性、主动性、积极性。二是注重案件效果分析。适时组织审判业务庭室加强对所结案、信访案件分析，通过法律效果与社会效果的综合评定，让法官深刻认识调解对于化解矛盾、促进社会和谐的积极作用，把“案结事了”的司法工作要求落实在审判实践中，体现在促进和谐中。
三是营造氛围，创设诉讼调解新平台。认真贯彻最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，吸取先进法院的先进成果与经验，采取积极措施，营造氛围，率先在全省法院系统创设了茶座式调解室，注重体现了三个特点:一是营造了“平和、轻松、温馨”环境的氛围。我院2个“茶座调解室”格调统一，主版均为两双紧握的双手，寓意“交流、沟通、合作、言和”，而具有装饰性的“和”字工艺品及“退一步海阔天空，让三分心平气和”的条幅则在引导人们树立“宽容、谦让”的心态，选择调解才是解决问题、化解矛盾的好途径。为体现茶座调解室“平和、轻松、温馨”的氛围，不再摆放法桌法椅，统一采用了具有休闲性质的圆形茶桌，并配备了饮水机、消毒柜、茶水柜，茶具，每张桌上都摆放了鲜花。二是制定了科学规范的调解程序。茶座调解室由各审判业务庭室共同使用，凡符合调解条件的案件都可以在此进行调解。为使茶座调解室工作规范有序，根据诉讼调解工作的规律和特点，结合本院调解工作经验，重点制定《调解室工作规则》、《调解室工作流程》、《调解室工作守则》并制版上墙，增强了调解工作的规范性和透明度，既有利于法官规范调解，也便利群众监督。三是体现了司法的人文关怀。落实便民、利民举措，茶座调解室配备专人提供相关服务，坚持做到笑脸相迎,茶水相递,礼貌相敬,真诚相待,热情服务,使当事人有宾至如归的心情。注重体现参与调解者之间的平等性，拉近审判人员与当事人的心理距离，茶桌上也不再放置较为庄重严肃的审判员、原被告席牌，而是设放了主持人、当事人、被邀请人席牌，体现了司法的人文关怀。
四是完善机制，规范诉讼调解程序。根据本院审判力量相对不足，无法抽调专人开展诉前调解的实际情况，在设立茶座式调解室时，着眼全程调解，确定本院诉讼调解为庭前、庭中调解和庭后调解。为保证调解工作的有序运作，认真制订调解工作规则，严格界定可调案件范围，并通过制订流程图明确调解程序，使调解工作运作更具规范性和可监督性。同时，在此基础上，院党组经深入调研，进一步提出，待时机成熟，要在机关成立专门的巡回法庭，在重点村镇建立法院指导的村级调解组织，适时因地制宜，因时制宜，因事制宜，深入乡村进行司法便民服务，拓展诉讼调解功能，服务新农村建设。
五是强化队伍，提升诉讼调解能力。把诉讼调解作为开展业务理论培训与岗位练兵的重要内容，在加强教育培训工作，突出抓好法律法规、司法解释的学习培训的同时，注重对调解知识、技能的相互交流学习、经验总结，努力提高法官整体法学理论素养和诉讼调解能力与水平。此外，充分发挥具有丰富调解经验法官的传帮带作用，缩短年轻法官积累调解经验的过程，加快后备力量的培养。加强对调解工作的考核，制定出台调解工作考核办法，努力形成激励机制，促进调解工作的深入开展。
（陵川县人民法院政治处　赵如水）