论“国民经济与社会发展规划”相关行政诉讼
——一种社会权的中国实现方式

翟翌 西南政法大学 研究生


关键词: 国民经济与社会发展规划/行政诉讼/社会权/证明责任/答复判决
内容提要: 作为基本权利的社会权有不易实现之困。与西方自由主义宪法不同，中国宪法的社会主义本质决定了其有诸多社会权内容，且更应注意其实现。具有法定效力、内容明确、与个人有直接法律利害关系的低层级“国民经济与社会发展规划”是具有中国特色的社会权实现工具，与之相关的行政行为可提起给付类诉讼。此种诉讼的证明责任、判决形式具有与一般行政诉讼不同的特点。原告除有符合起诉条件的初步证明责任外，还需负担“直接而确切的因果关系”证明责任。具有特殊内涵的法院“答复判决”不仅可避免司法权不考虑财政压力过度干预行政权的后果，还可激发以人大审议为核心的政治过程。


一、引言：社会权实现之困
在2004年宪法修正案中，我们庄严的在宪法写入：“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等条款，其中的“保障人权”含义为：“对于那些需要国家干预才能实现的权利，如受教育权、就业劳动权等，国家不仅不能侵犯，还需要以政权的力量采取积极有效的措施保证其实现。所以，‘保障人权’是为国家设定了积极义务。”[1]在传统公法理论上，基本权利可分为自由权和社会权两大部分。自由权作为消极权能为主导的权利，不仅得到各国宪法确认，各层级立法也对其进行严密的保护，是一种“看得见摸得着”的实效权利；与之相反，由于社会权的纲领性质，其实现存在很大的困难。今日中国，社会转型阵痛造成的公民社会权渴求比西方国家更为迫切，不能将社会权的不宜实现视为理所当然。社会权在社会主义宪法中具有更为重要的地位，因为：“社会主义宪法理论中，基本权利从来不是，或者说主要不是防御国家侵害的工具。社会主义宪法最为重视的基本权利的功能应该是‘受益权功能’，最为重视的国家义务是国家的积极义务，从社会主义国家宪法的规定来看，公民的基本权利是以劳动、休息、生存、受教育权等社会经济权利为核心内容的（如苏联1936年宪法），这种权利构造强调的是国家帮助和促进公民权利实现的积极义务，与资产阶级宪法将自由权作为最核心内容而格外强调国家的消极义务是不同的。” [2]因此中国社会主义宪法不仅应尊重基本权利的消极面相，更应注意积极权利的实现，社会主义国家也更依赖社会权的实现以“通过权力启动合乎人们期望的政府功能，满足人民的需要并赢得公民的合法性认同。” [3]由于社会权的纲领性，公民一般难以仅因宪法上的社会权条款，就可向法院提起对国家的诉讼而获得支持。往往只有在立法机关将宪法上的社会权细化为立法后，公民的社会权才可能获得保护，政府也有裁量权来决定实现社会权的具体方式。这是考虑到社会权的保护需要政府财政开支、国家的负担须具有明确性等因素，而且如果法院仅以宪法上规定的社会权为由即干预行政职能，有可能导致司法权恣意凌驾于立法权之上，违背权力分工原则。在德国宪法史上，“魏玛宪法以其社会权条款数量之庞大、社会权种类之完备、性质之明显而成为20世纪宪法之典范。” [4]虽然它规定了较多社会权，但由于德国近代以来的法律实证主义和立法绝对主义之传统，且政府也无法提供足够的财政支持，特别是无法提供充足的司法救济，魏玛宪法规定的极为精彩的社会权几近沦为摆设。考虑到社会权实现艰难，二战后德国基本法“放弃了社会基本权的提法，而采用了‘社会法治国家’这一不能直接证立个人请求权的表述。” [5]美国宪法也未明确规定过多的社会权。而中国宪法作为社会主义宪法，对社会权的规定则较多：不仅在总纲部分的14条、19条、21条、22条、23条、26条等有所体现，也在第二章公民基本权利义务中的42条、43条、44条、45条、46条、47条等做了规定，可见社会权的实现任务，在中国更为艰巨。要将纲领性的社会权转化为现实的权利，无论在西方还是中国都是一个具有挑战性的难题。本文将立足于中国法律体系资源，以全国、省、地级市、区县四级的“国民经济与社会发展规划”（以下简称“规划”）为研究对象，探讨其相关行政诉讼问题，提出一个基于此的实现社会权制度框架。
二、“国民经济与社会发展规划”的性质
（一）“国民经济与社会发展规划”的内容及定义
我国《宪法》规定全国人大的一项重要职权是：审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。全国人大常委会则可在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划在执行过程中所必须作的部分调整方案；而在地方，从中央到县级地方各级人民大表大会都有权制定辖区内的经济与社会发展规划，《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还规定各级人大常委会有权决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划进行变更。根据十二五纲要：“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”确定的主旨，各级国民经济与社会发展规划内容主要包括：权利保护、经济发展、产业政策、重大工程、区域合作、城乡统筹与协调发展、教育文化和人力资源建设、资源与生态环境建设、基础设施建设、体制改革、政治民主建设、法制发展等方面，其中包含较多的社会权内容，其细致程度也逐级具体化。 笔者认为“国民经济与社会发展规划”可定义为：宪法和法律赋予县级及以上人大依职权制定的，以明确各级政府工作职责和具体目标、引导公民和相关市场主体行为为主要目的，以经济调控、社会管理、权利保护和公共服务等为主要内容，具有法定效力的法律文件。
（二）“国民经济与社会发展规划”的法定效力
我国原将“规划”称为“国民经济与社会发展计划”，十一五起，改名为“国民经济与社会发展规划”。在计划经济时代，由于采取指令性计划手段管理经济，各级“国民经济与社会发展计划”具有高度权威性和法律约束力。虽然改革开放后实行社会主义市场经济体制，但我国并非西方经典自由主义意义上的市场经济，而是在国家宏观调控下的市场经济，“规划”中部分内容依然具有重要影响力。在中国传统的宪法学理论上，人民代表大会职权主要分为：立法权、决定权、监督权、任免权四项。所谓决定权，即人大决定重大事项的权力。一些学者认为，审查和批准“国民经济和社会发展规划”属于人大决定重大事项的内容，故该项权力应该是“决定权”。 [6]人大同时具有“国家权力机关”和“国家立法机关”的双重地位，笔者认为其行使审查和批准国民经济和社会发展计划时体现的权力是作为“立法机关”的权力，而非“国家权力机关”的那种修改宪法、宪法监督的权力。 [7]这种四分法只是一种对权力“内容”上分类，从载体上看，无论是“立法”或“决定”，都是国家权力机关作出的具有立法效力的“行为”，本质上都是立法权的体现。以全国人大为例，“宪法第62条对全国人大职权作了系统规定。这条规定授予全国人大的15项职权所涉及到的事项，凡有必要都能以法律的形式加以调整。” [8]而在全国人大常委会那里，“宪法67条规定全国人大常委会行使21项职权。行使这些职权如需藉助法律的作用，全国人大常委会便可以在这些职权范围内制定法律、实行立法调整。这些职权涉及的事项包括……（2）国民经济和社会发展计划。” [9]在地方，虽然各级“规划”不是法律或地方性法规，但因其行使的是宪法赋予的权力，因此也是一项具有法定效力的行为，而且这也体现了各级人大作为地方权力机关所拥有的处理当地事务的权力。在我国人民代表大会宪政制度下，应对“实质意义上的法律”做广义理解，经过各级人大依宪法批准的“规划”具有法定的实质效力。因此虽然关于“规划”的“决议”本身并不具有实体性规范内容，但它是对已有“规划”批准与确认的法律文件。
（三）“国民经济与社会发展规划” 与“行政计划”之区别
要认识“国民经济与社会发展规划”的法定效力，还需将其与“行政计划”相区分。“行政计划，又称行政规划、行政设计，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出计划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。” [10]作为一种新兴行政活动方式，近年来“行政计划”成为行政法学研究热点。然而由于很多学者未将“行政计划”与“国民经济与社会发展规划”区分，并将后者视为前者的一种 [11]。这使得“国民经济与社会发展规划”自身性质及其本应具有的重要学术价值湮没于对“行政计划”的热烈讨论中，几乎默默无闻。笔者认为，“国民经济与社会发展规划”与“行政计划”具有重大差别：1.制定主体不同，“国民经济与社会规划”是由作为权力机关的人民代表大会批准和审议的，而“行政计划”只是由行政部门所形成的。2.依据和效力不同。人大批准和审议“国民经济与社会发展规划”是宪法所赋予的职权，因而其中的约束性指标具有法定效力；而“行政计划”则没有这样的宪法赋权，并且“行政计划”还分为对内和对外两种不同类别，仅对内产生效力的行政计划是一种行政事实行为 [12]；3.程序不同。“国民经济与社会发展规划”从编制到人大审议形成和调整，具有严格的法定程序，而“行政计划”则不必然具有这种严格的法定程序 [13]，该特点尤其体现在内部行政计划中；4.内容不同。“行政计划”包括的主要内容是内部一些工作计划和某些对外产生影响力的行政事务，而“国民经济与社会发展规划”所包括的内容不仅包括一般行政事务，还包括了其他内容，尤其有更多的社会权保护内容；5.救济不同。目前对于行政计划相关行政行为的可诉性，是世界各国的做法并不相同 [14]，我国对行政计划相关诉讼和赔偿的理论探讨和实践也刚起步。本文认为，“国民经济与社会发展规划”具有比“行政计划”更高的法定效力，部分明确性内容的相关行政行为可请求法院予救济。
三、“国民经济与社会发展规划”相关行政行为的可诉性
（一）低层级“规划”中的“明确性内容”
虽然“规划”具有宪法赋予的法定效力，但并不意味着其中所有内容均有对公权力约束性的效力，因为它毕竟是对长远事务的计划，很多内容并不确定，无法明确权利义务关系，那些模糊或难以具体化的“规划”内容的相关行政行为不具可诉性，只有其中明确事项的相关行政行为可能具有可诉性。笔者以全国、广东省、广州市、广州天河区四级最新制定的“十二五规划（2011—2015）”中的明确性内容为分析标本 [15]，对其中明确性事项的研究得出以下几点结论：第一，“规划”中存在着大量社会权保护内容（“规划”所含内容丰富，但本文的探讨主题限于其中的社会权内容）。虽然四级规划大部分都是笼统事项，但依然存在许多可确定的内容，外交事务、军事事务并不具有诉讼意义，能够明确的社会权部分的相关行政行为可能具有司法可诉性，第二，所谓明确性事项，主要包括两大类：一类是约束性的指标，即体现为数字的内容，如“全国规划”的“城镇保障性安居工程建设３６００万套”，“天河区规划”的“建设48间社区卫生服务中心（站），新增三间三级医院，三间二级医院”等；另一类是不体现为数字，但具有确定性内容的事项，如“全国规划”中的“实施艾滋病防治、肺结核防治、农村妇女孕前和孕早期补服叶酸、农村妇女住院分娩补助、农村妇女宫颈癌乳腺癌检查、贫困人群白内障复明等重大公共卫生服务专项。”；“广州规划”的“完成广州医学院新造校区建设”、“ 实现社会保障卡覆盖所有参保人群”等。
第三，“规划”内容随着层级的降低而愈加细化和具体。国家级的规划所针对对象是全国性事务，广东省“规划”所针对的是全省性事务，因此即使是明确的数字，也依然较为抽象。而到了广州市、天河区一级的“规划”中，随着对象的缩小，逐渐可具体到个人身上，从而为相关行政行为的行政诉讼达到“具体性”的“成熟”起诉要件提供可能。比如“天河规划”中“全区学前三年户籍儿童入园率保持100%”、 “‘零就业家庭’一人就业率为100%”等。虽然级别较高的“规划”达不到具体而明确标准，但它依然发挥作用：根据规定，制定下级规划要在上级规划框架内进行，体现上级规划精神，因此法院在行政诉讼中，除依据本级规划的具体内容来进行审查外，在内容不明确需要解释时，应参考上级“规划”的内容来解释本级“规划”。而各级人大常委会在中期调整本级“规划”内容时，也应对上级规划的相关内容予以参考或者用其来解释本级“规划”的有关内容。
（二）“规划”相关诉讼的“原告资格”
“国民经济与社会发展规划”本身并不可诉，但与“规划”有关的行政行为能具体到影响相对人权利时，则有可能符合法院诉讼的标准，符合行政诉讼原告资格，关键是要达到案件的成熟性标准，行政相对人提起行政诉讼时，应负一个初步举证责任：“起诉人对行政行为与其合法权益之间是否存在的‘法律上的利害关系’的举证，是法院对原告是否具有获得本案裁判资格进行审查的基础。” [16]根据最高人民法院“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释”第一条规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。在我国台湾有关“行政计划”诉讼的“所谓成熟性原则是行政计划的救济可以通过依据行政计划而作出的另一个具体的行政行为（可以是抽象行政行为也可以是具体行政行为）来实现，而对于计划本身的不服提起的诉讼一般不予接受” [17]。具体到区县级“规划”，如天河区“十二五规划”中的“‘零就业家庭’一人就业率为100%”的内容，已具体到了影响公民个人权利义务，一旦有当地‘零就业家庭’的相对人因政府怠于保障其“劳动权”而受到损害，依据规划中的规定要求政府履行义务被拒绝时，他就可以提起行政诉讼，要求政府履行法定义务。而在层级较高的国家和省级“规划”中，由于较为宏观，相对人不易完成自己与之有“法律上利害关系”的初步举证责任，因而对该层级有关行政行为提起行政诉讼并不现实。相对人主要可对与自己关系密切的区县级或市级“规划”相关行政行为提起行政诉讼。根据国家十二五规划的表述，““本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务，是政府对人民群众的承诺。主要约束性指标要分解落实到有关部门和各省、自治区、直辖市。要明确工作责任和进度，主要通过政府运用公共资源全力完成。”、“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力”。　本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务，是政府对人民群众的承诺。主要约束性指标要分解落实到有关部门和各省、自治区、直辖市。”可见规划本身也明确了其政府职责和法定效力。这种类似表述也存在于其他各级“国民经济与社会发展规划”中。能够对“行政计划”相关行政行为提起诉讼的一个根据在于：基于“信赖利益”保护的原则。公民向法院提起对“行政计划”相关行政行为诉讼要胜诉，不仅需要“法律上利害关系”的初步证明责任，而且还要符合“信赖利益”的要求；而“国民经济与社会发展规划”相关诉讼与之不同，虽然笔者并不否认其中也存在有信赖利益的因素，但是它之所能提起诉讼，更为根本的乃是因为它具有来源于宪法所赋予的效力，并由各级权力机关所通过，虽然“规划”并不是那种形式意义上的法律或行政法规，但国家级和省级、较大市人大制定的规划中的明确性和拘束性内容，具有“实质意义”的法律或地方性法规的约束力，而一般地市级和县级人大虽然无权制定地方性法规，但依据宪法规定，它们作为地方国家权力机关，有权决定当地各项重大事务，通过的“规划”实际上也体现了“地方事务决定权”内涵。因此“国民经济与社会发展规划”不仅可具有“行政计划”那种“信赖利益”，还有宪法赋权，并且还具备各级权力机关对“地方事务决定权”的运用。在不违背上级法律规范的前提下，法院在处理相关诉讼时应尊重各地人大在当地“规划”中所体现的宪法确定的内容，承认其可诉性，并以此为依据裁判。
四、法院对“规划”相关行政诉讼的司法技术
在阐述了“国民经济与社会发展规划”的法定效力和部分内容相关行政行为的可诉性后，需对法院“规划”相关行政诉讼的司法技术做一个梳理。只有明确其司法程序和和诉讼处理方法，才能通过“规划”相关诉讼使社会权得以实现。需要注意的是，对社会权的相关行政诉讼，应该首先依据法律、法规，只有在无法律、法规依据的情况下，再考虑以“国民经济与社会发展规划”为诉讼依据，这是由我国法律体系完整性和稳定性决定的。
（一）受案范围
根据《行政诉讼法》第11条第八项规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”最高人民法院“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释”第一条：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”而“行政诉讼法中的人身权和财产权均是广义上的，也就是说只要某项权利包含了人身权和财产权的内容，就应该属于司法保护的范围，而经济权利和社会权利都或多或少的、直接或间接的包括人身权和财产权的内容。所以最高人民法院《若干问题解释》把可诉性行政行为从涉及人身权和财产权的行政行为扩展到了除政治权利以外的所有其他权益的行政行为。” [18]故具有法定效力的各级“规划”社会权内容，如果能够具体化而达到成熟性，其相关行政行为即符合我国行政诉讼法受案范围的规定。
（二）诉讼类型
与日本等国以诉讼类型的构造来对行政诉讼进行区分 [19]的理论不同，我国行政诉讼法倾向采取以判决形式来对行政诉讼进行归类 [20]。然而，日本等国做法依然值得我们借鉴，笔者认为，在“规划”有关诉讼中，相对人提起的诉讼类型主要是行政给付类诉讼，主要有两种类型，一种是要求行政机关履行“规划”相关义务而为一定行政行为的“课予义务诉讼”，另外一种则是“一般给付之诉”。“课予义务诉讼是指公民、法人或其他组织向行政机关申请作出某种行政行为，遭受行政机关违法拒绝或在相当期间未能作出致使其权益受到侵害，向法院起诉请求判令行政机关作出其所申请的行政行为的一种诉讼类型。” [21]而“一般给付之诉”是指“要求国家行政（hoheitliche Verwaltung）作出除行政行为以外的其他所有行为。在许多情况中，这种诉讼涉及的都是事实性行政行为（事实行为[Realakt]）。” [22]“课予义务诉讼与一般给付诉讼的根本区别在于诉讼标的不同。凡是请求法院判决命令行政机关作出行政行为之外的其他给付，如给付财产、事实行为抑或颁布行政规范的，则应当提起一般给付诉讼。而就课予义务诉讼来说，其诉讼对象只能是特定的行政行为。” [23]“规划”相关诉讼中，有要求行政主体履行一定行政行为，也有要求行政机关作出行政行为之外的其他事实行为，如建造公共设施、生存照顾、福利金等。“在行政给付诉讼体系中，一般给付诉讼的组织架构只有用‘减法’计算出来，即在给付诉讼的适用范围内减去课予义务诉讼的范围，剩下的就是一般给付诉讼的范围。” [24]各级“规划”中要求行政主体作出事实行为的内容占大多数，因此“规划”有关行政诉讼中，“一般给付之诉”占大部分比例，“课予义务诉讼”则占据小部分比例。
（三）证明责任
我国行政诉讼的审查标准是“合法性审查标准”，并不审查行政行为的合理性，这一点需要在“规划”相关诉讼中坚持，因此仍然实行举证责任倒置，由行政主体证明相关行政行为的合法性。原告在“规划”相关诉讼中负担的证明责任，比一般行政诉讼要重得多，这是该种诉讼的重要特点，这也是为了防止滥诉所做的一个限定。根据“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第27条之规定，原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实； （三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。根据这条规定，行政诉讼的原告主要有两个证明责任：一是证明其起诉符合法定条件的“初步证明责任”；二是在“行政赔偿诉讼”中，原告需要证明被诉行为导致相对人受损的事实。在“规划”相关诉讼中，原告的证明责任除了起诉时的“初步证明责任”外，更为关键的在于他必须能证明行政主体不保护“规划”中确定的权利，与自己受损的利益存在着直接的因果关系，从而确定的产生行政主体的给付义务。需要注意的是，原告此时的证明责任，与“若干解释”27条第一项规定的证明符合起诉要件的“初步证明责任”不同，在“规划”相关诉讼中证明符合起诉要件的“初步证明责任”只是一种能够形式上证明原告与该行政行为具有“法律上利害关系”的程度最为简单的举证责任，法院只需审查该“规划”中是否有有此权利保护内容，以及原告的身份（比如是否是当地居民）和权利受损的状态等与此有关的形式上法律关系。“在受理阶段，法院对原告的审查只能是形式审查，而不能进行实质性审查。” [25]如广州“十二五规划”中的“到2015年城市生活污水处理率达到90%”的内容，广州某可能因为环境污染患上癌症的市民以政府怠于履行职责向法院起诉，符合起诉要件，案件被受理后，该公民必须通过医学手段证明其患病与其生活环境中的“城市生活污水处理率未达到90%直接有关，其实现其环境权的诉求才有可能获得支持。笔者称这种证明责任为“直接而确切的因果关系”证明责任。当然其中也有一些“规划”相关诉讼不需要这么重的证明则责任，这主要存在于一些简单的物质帮助内容中，如天河区“十二五规划”中“‘零就业家庭’一人就业率为100%”“确保重大自然灾害发生后24小时内灾民的基本救助措施到位。”等。
（四）判决方式
由于“规划”内容丰富，社会权的实现方式也有多种方式，因此法院判决的形式不应拘于定数，“我国的行政诉讼带有的客观诉讼性质可能对原告的利益提供超乎其上的司法保护，即原告仅要求法院判决行政机关做出行政行为，法院作出的却可能是要求行政机关作成具有实际内容的判决” [26]。笔者认为，“规划”有关社会权给付诉讼中，法院可主要作出以下几种形式的判决：
1．课以具体义务判决
根据行政诉讼法第54条之规定，人民法院在被告不履行或拖延履行法定职责之时，可判决其在一定期限内履行。所谓“课以具体义务判决”是指法院针对诉讼标的为特定行政行为的履行诉讼中，判决行政机关履行具体义务的一种判决方式。法院作出此种判决时，必须要达到裁判时机已臻成熟的程度，只有在“裁量为零的情况下，意即行政机关只可能有唯一选择的情况下，法院的裁判时机可以确定已臻成熟。” [27]如天河区天河区十二五规划中的“‘零就业家庭’一人就业率为100%”等内容即属此类。由于在“规划”相关诉讼中，权利义务往往比较抽象，行政主体往往具有自由裁量权，而法院须谨守司法权与行政权之间的界限，因此课以具体义务判决的使用应较为慎重。
2．概括的给付判决
所谓概括的给付判决，是指法院在行政诉讼中，对那些还有行政自由裁量权余地的案件，判决行政主体要做出行政行为的判决，法院并不指明具体给付内容。行政诉讼法第5条中的履行法定职责判决实际上是课以具体义务判决和概括的给付判决的综合，而“与课以具体义务诉讼不同，在给付诉讼中，法院的权力只是根据原告的诉求判决行政机关停止、中止或者作出行政行为，而非停止、中止或者作出具有实际法律效果的具体的、确定的行政行为。此外，课以具体义务诉讼针对的对象是特定的行政行为，而给付诉讼针对的对象不具有特定性和确定性。” [28]在“规划”相关诉讼中，由于规划本身内容的复杂性质，使得被诉行政行为存在一定的裁量空间，概括的给付判决应该在“规划”有关诉讼中占多数。
3.“答复判决”
在广义上，大陆法系国家的“答复判决”可归属于前面的“概括的给付判决”一种，“答复判决”也可归入行政诉讼法54条第（三）项的履行判决中。而笔者在这里所说的与“规划”相关诉讼有关的“答复判决”则包含了基于中国实际的一些新涵义。“规划”的实现往往需要动用各方面的资源，尤其是需要政府作出财政上的安排，客观实际也可能出现变动，从而造成实质上不可能实现。然而各级“规划”具有宪法赋予的法定效力，政府不能随意的不予遵守，这不仅是一种违法的行为，也对整个法治国家的建设带来不利影响。考虑到“规划”可能由于各种原因而出现更改或者难以实现的情况，为了维护“规划”的法定效力和尊严，宪法等相关法律对“规划”的调整规定了法定程序:《宪法》第67条第（五）项规定：在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会审查和批准国民经济和社会发展计划在执行过程中所必须作的部分调整方案；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第21条规定：国民经济与社会发展规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。法院不易过多的干预政策性的事务而强令行政主体行为，因此，经过审查和听取政府答辩后，除了情况紧急需及时判决行政机关履行义务外，当法院认为确实因为客观原因难以履行规划中的内容时（必须是法院而非行政机关认定为难以实现，否则可能会成为行政机关逃脱责任的借口），可作出“答复判决”：不是要求行政主体完成具体的给付义务，而是要求其对原告基于“规划”的请求作出答复，法院应指明这种“特殊的答复”是政府依法向同级人大常委会提请对规划的重新审议，待人大常委会对“规划”维持或者改变的决定作出后，行政主体再向原告作出是否履行以及如何履行和人大常委会修改规划内容的答复。法官在这里的“答复判决”中实际上有一种“间接强制”的效力：“行政法院不能命令行政机关为一定的行为或不行为，有些判决实际上对行政机关是一种间接的强制。……有时行政法院的判决，在主文中遣回申诉人和行政机关商谈解决办法，实际上是间接命令行政机关重新作出决定。” [29]此外根据“最高人民法院《行政诉讼法》若干解释”第60条之规定，人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难以确定期限的除外。考虑到人大常委会审议调整“规划”的会期和议程的不确定性，因此最好不要指定履行期限。法院要求政府向同级人大常委会作出调整规划的请求并做答复的判决，是依据《宪法》67条和《人大常委会监督法》21条所作出的判决（既然政府都认为难以实现，就应依法规定要求调整，否则就是违法），具有严格的法律规定依据，政府应不能拒绝。这种“答复判决”可避免不考虑政府财政压力而导致的司法权过度干预，作为预算的批准者，人大对政府财政有最终的决定权。
另外，这种特殊意义的“答复判决”不仅具有保障当事人合法权利，维护“规划”法定效力和遵守法定程序的效果。而且对启动和加强以人大为中心的政治审议过程具有重要意义。正如有学者指出的那样，社会权的实现根本上并不在于将其规定在宪法中，也并不一定在于违宪审查和司法过程。 “在中国所处的特殊情势之下，通过强化以人大为中心的政治审议过程，既可以有效减少侵权事件的发生，又能制度性地促进政府关注社会权诉求，避免把改善民生仅仅作为防止社会失序的功利主义回应。……公民权利的保障主要应该依赖政治过程：选举压力、表达自由以及由此形成的政府责任。在许多国家，保障公民社会性权利的主要方式还是政治渠道。” [30]法院通过要求政府通过人大调整“规划”内容的“答复判决”恰恰可以激发此种政治过程，因为政府在法院判决下向人大常委会要求修改和调整其中的关于社会权的内容，需要人大常委会的审议，政府需要报告既有的对“规划”的执行情况，也要给出理由说服人大常委会的各位代表，开启了人大对政府的监督。而当“规划”真正能发挥应有的法定效力，相关行政行为具有可诉性时，自然会引起公民的关注，而人大代表也受制于选民更多的压力。如果人大常委会在审议过程中再增加一些程序性规定，如依据正当程序原则，通知行政诉讼原告作为利害关系人参与政府要求修改规划的听证会，在作出对其不利的修改前，给与其发表言论的机会等，就更加能凸显这种政治过程的意义，这也有利于使政府通过保障社会权来赢得人民的支持，重塑政府的形象，因为“政府的行政权力不仅仅是外部的强制力，还必须具有能为社会和民众所接受的道德感召力” [31]。如果人大常委会审议后认为不同意修改，则行政机关必须履行其义务，公民的社会权则告实现；如若同意修改，则亦已引发政治过程，从总体和长远上看，这种政治过程对社会权的实现也有意义。此外，还需注意政治过程对规划制定的影响，这可能会导致政府在起草本级规划时为逃避责任的模糊化处理方式，如使用“力争”、“基本实现”、“推动“等词汇来代替明确性内容。人大在审议和调整低层级的规划时，应注意纠正政府的这种倾向，对可明确的事项，应采用清晰的表述形式，发挥政治过程的监督作用，从源头上确保低层级规划的权利保护功能。
因此“规划”相关诉讼的答复判决，不仅具有实现公民社会权的意义，也有通过以人大为核心的政治过程推动中国宪政建设的意义。
4.其他类型的判决
由于一般给付之诉“早已成为一种普遍的，适用于一切非行政行为的权力行为的兜底性诉讼（Auffangklage）。” [32]因此对于内容丰富的“规划”相关诉讼，法院的判决应注意情况的复杂性，除了以上的课以具体义务判决、概括的给付判决、答复判决外，还可能存在情况判决、部分判决、确认判决等其他类型的判决 [33]，这些灵活的判决类型，需要法院根据实际情况给予适当裁判，从而充分保护公民的权利。当然，法院在审理此类案件时，依然需要谨守权力分工的原则，不宜随意过度的干预行政过程。
五、代结语：宪法学与行政法学应该“走得更近”
世界成文宪法代表性国家德、美、日的宪法中，关于立法机关的职权，都没有中国这样的“国民经济与社会发展规划”类似规定 [34]，可见“国民经济与社会发展规划”是一个具有中国特色的法律资源，它为我们解决在西方同样存在的社会权不易实现问题提供了一个具有潜力的框架。而且由于各级“规划”是根据当地的经济社会发展水平来制定的，因此可根据各地的实际情况通过“规划”来确定社会权的不同保障水平。而且与民事案件相比，我国行政案件数量相对较少，通过“规划”相关行政诉讼可以适当增加法院行政案件的受案数量，更可以实现较为迫切社会权救济。
笔者认为，推动中国宪政建设，要立足于中国实际，用足现有的法治资源，不要轻言推倒重来，言必称西方的态度，或者热衷于研究“高深”外国理论的作风，都无益于我国法治建设。法律最终是一门关乎实践的学科，进行法学研究，最好要对现有法律条文深耕细作。我国学术界一直有宪法学与行政法学分离的倾向，虽在学科设置上，“宪法学与行政法学”为一家，但是实际却有“宪法学”与“行政法学、行政诉讼法学”“分家”的隐忧。除了宪法监督外，宪法学如果无法通过行政法、行政诉讼法实践，则有被架空的可能；虽然奥托.梅耶曾发出“宪法灭亡、行政法长存”的感慨，但如果没有宪法学的引导，“行政法的深入发展越来越受到极大的阻碍甚至被窒息。” [35]宪法学对行政法学的帮助尤其体现在宪法解释学上，而现时中国行政法学的研究，很多都超出了行政法学本应该研究的范畴，去关注一些本与公法学“关系不大”的“问题”，如研究到行政管理学的“效率性”、经济学等方面，造成了行政法学的自我迷失和扭曲，这很大程度上是忽视宪法学对行政法学方向的指引导致的。德国公法学界的许多学者都同为宪法学与行政法、行政诉讼法领域的大家，在我国台湾地区，也有多位学贯宪法学与行政法的学者及法官，这对德国和我国台湾的违宪审查、宪法诉讼、行政诉讼的实践，能有一条从宪法到行政法的贯通之路有一定有益影响。因此在中国公法学研究中，应该注意二者的融合，仿造胡适先生所倡导的话语：宪法学应该多“研究些问题，少谈点主义”，多将宪法理论灌注于可实践的问题；行政法、行政诉讼法学则应“多谈点主义，少研究些‘问题’”，注重宪法学理论对行政法学实践的指导，实践宪法学控制公权力、保护公民权利的精神，不沉迷于研究本不属于公法学的“问题”。本文正是以“宪法学”、“行政法学”、“行政诉讼法学”的充分交融为研究方法，试图探索一条中国特色实现社会权的新路径，并借此激发以人大审议为核心的政治过程。
最后，本文虽然从技术上论证了该种诉讼的正当性和可行性（这也是法学研究所能完成的主要任务）。但笔者亦深刻清醒，实现“国民经济与社会发展规划”相关行政诉讼，依然有待于有关决策和法官的智慧。

山东省威海市人民政府


威海市人民政府关于印发威海市人民政府工作规则的通知

威政发〔2012〕26号


各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区、工业新区管委会，市政府各部门、单位：

《威海市人民政府工作规则》已经2012年7月2日召开的市政府第6次常务会议通过。现予印发。





二〇一二年七月四日





威海市人民政府工作规则



第一章 总 则



第一条 市第十六届人民政府根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《山东省行政程序规定》的有关规定，参照国务院、省政府工作规则，结合本市实际，制定本规则。

第二条 市政府工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚决执行党的路线、方针、政策，认真落实党中央、国务院和省委、省政府及市委的指示、决定，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，推行政务公开，健全监督制度，加强廉政建设，努力建设法治政府、服务型政府和廉洁政府。



第二章 组成人员职责



第三条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。

第四条 市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作。

第五条 市长主持召开市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大问题，须经市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。

第六条 常务副市长协助市长主持市政府常务工作。市长离威期间，常务副市长主持市政府的全面工作。

第七条 副市长、秘书长按分工负责处理分管工作，受市长委托负责其他方面的工作或者专项任务，并可代表市政府进行外事活动。

第八条 市政府秘书长在市长领导下，负责安排处理市政府的日常事务工作，协调落实市政府决定事项和市长交办事项。

第九条 市政府工作部门的主任、局长负责本部门的工作。

市政府各部门根据法律、法规和省政府的规章、决定、命令，受市政府统一领导，在本部门的职权范围内履行行政职责。

审计局在市长和上级审计机关领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

市政府各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，团结协作，维护政令统一，不折不扣地贯彻落实市政府工作部署。



第三章 全面履行政府职能



第十条 市政府及各部门要加快职能转变和工作方式转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

第十一条 坚持以经济建设为中心，全面落实中央宏观调控政策，结合威海实际，充分运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，转变经济发展方式，调整和优化经济结构，促进经济又好又快发展。坚持生态立市，高度重视环境保护工作，进一步增强可持续发展能力。

第十二条 切实加强市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，大力建设诚信威海，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

第十三条 加强和创新社会管理，建立政府促进就业和调节收入分配机制，完善社会保障体系，健全基层社会管理体系，大力建设和谐威海，推进民主法治，维护社会公平正义，健全突发事件应急管理机制。

第十四条 强化公共服务职能，完善公共服务政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。

第十五条 深化行政管理体制改革，进一步减少和规范行政审批事项。完善决策、执行、监督相互制约、相互协调的权力运行机制，让行政权力始终在阳光下运行。



第四章 实行科学民主决策



第十六条 市政府及各部门要完善公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，完善行政决策的智力和信息支持系统，健全重大决策的规则和程序，并进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，实行依法决策、科学决策、民主决策。

第十七条 全市国民经济和社会发展中长期规划、年度计划、财政预决算、城市规划、土地利用总体规划、市级社会管理事务、政府规范性文件和重大政策规定、重大建设项目等重要决策事项，由市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。

第十八条 各部门提请市政府讨论决定的重要事项，必须经过深入调查研究，并经过专家或者研究咨询机构等进行必要性、可行性和科学性论证；涉及有关部门的，应充分协商；涉及各市区和开发区、工业新区的，应事先征求意见；涉及重大公共利益和群众切身利益的，要采取召开座谈会、论证会和通过互联网、报刊发布等形式，广泛征询意见，必要时应举行听证会。

重大行政决策方案提交市政府全体会议或者市政府常务会议讨论前，决策事项承办部门应将讨论方案交市政府法制机构进行合法性审查。

第十九条 市政府在作出重大行政决策前，应根据决策事项，采取适当形式，征求同级人民代表大会常务委员会和政协的意见；可根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取有关方面的意见和建议，并通过政府网站、新闻媒体等向社会公布，征求公众意见。

第二十条 重大行政决策方案依法应当报上级人民政府批准或提请市人民代表大会及其常务委员会审议决定的，市政府应当按程序上报批准或提请审议决定。

第二十一条 市政府定期对重大行政决策的执行情况组织评估，并将评估结果向社会公开。



第五章 坚持依法行政



第二十二条 市政府及各部门要严格按照法定权限和程序行使行政权力，强化法律意识和责任意识，加强依法行政的统筹规划和组织领导，不断提高依法行政的能力和水平。

第二十三条 市政府根据法律、法规和省政府规章修订情况及经济社会发展需要，适时制定行政措施和规范性文件，修改或者废止不相适应的政策规定。

第二十四条 提请市政府审议的地方性政策规定和政府规范性文件草案由市政府法制机构审查或者组织起草，政府规范性文件的解释工作由市政府法制机构按有关规定承办。

第二十五条 对公民、法人和其他组织向市政府提出的行政复议申请，由市政府行政复议工作机构依法集中受理和审理，并按照规定的程序报批。

第二十六条 对以市政府为被告的行政诉讼案件，由市政府法制机构依法提出答辩意见书等法律文书，报市长或者分管副市长签发，并负责具体应诉工作。

第二十七条 继续推进规范行政处罚裁量权工作，严格实行执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。

第二十八条 除按国家、省有关文件规定设立相应工作领导小组外，一般不设立议事协调机构和临时机构，相关工作按照市政府领导工作分工，抓好推进落实。确因工作需要的，以联席会议、工作（项目）推进小组等形式抓好工作协调、推进和落实。议事协调机构和临时机构不得替代职能部门的法定职责，不准超越规定职责开展工作，严禁从事经济活动和对外签订经济合同、借款、担保等。

第二十九条 市政府设立法律专家咨询委员会，负责提供法律咨询服务。

第三十条 实行市政府领导集体学法制度，由市政府办公室会同市政府法制机构组织。



第六章 推进政务公开



第三十一条 市政府及各部门要认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》、《山东省政府信息公开办法》，大力推进政务公开，健全市政府新闻发布会和发言人制度，定期组织新闻发布，充分发挥政府信息对群众生产、生活和经济活动的服务作用，提高政府工作的透明度，切实保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。

第三十二条 市政府各部门要建立健全政府信息公开工作制度，做好政府信息主动公开和依申请公开等日常工作。市政府办公室和市政府监察机构要按照政府信息公开工作考核制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。

第三十三条 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和有关规定要求公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，依法、全面、及时、准确地向社会公开。

第三十四条 市政府全体会议和市政府常务会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策，除按规定需要保密的以外，都应及时予以公开。

第三十五条 加强电子政务建设，统筹规划、整合资源、服务应用、确保安全，提高政府工作效率和服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。



第七章 健全监督制度



第三十六条 市政府要自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督，认真执行市人民代表大会及其常务委员会的各项决议，向其报告工作、接受询问和质询，及时办理人大代表的建议、批评和意见；加强同市政协、各民主党派、工商联、无党派人士和各群众团体的联系，自觉接受民主监督，虚心听取意见和建议，及时办理政协委员提案。

第三十七条 市政府各部门要依照有关法律规定接受司法监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改，并向市政府报告。

第三十八条 加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度，严格执行行政复议法律法规，落实规范性文件备案制度，及时撤销或者修改违反法律、行政法规的地方性政策规定和规范性文件，纠正违法或者不当的行政行为，并主动征询和认真听取下级政府及其部门的意见与建议。

第三十九条 市政府及各部门要自觉接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体、互联网报道和各方面反映的重大问题，各部门要积极主动地查处和整改，并向市政府报告。

第四十条 市政府及各部门要高度重视群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信和接待重要的群众来访。

第四十一条 市政府及各部门要积极推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。



第八章 加强廉政建设



第四十二条 市政府及各部门要从严治政，加强制约监督权力的制度建设。对职责范围内的事项，要按程序和时限积极负责地办理；对不符合规定的事项，要坚持原则不得办理；对因推诿扯皮等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

第四十三条 市政府及各部门要严格执行财经纪律，不得用公款请客送礼。要艰苦奋斗、勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。

第四十四条 市政府组成人员要廉洁从政，严格执行党中央、国务院和省委、省政府及市委关于廉洁自律的各项规定，不得利用职权和职务影响为本人或者特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。



第九章 会议制度



第四十五条 市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议制度。

第四十六条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市政府工作部门的主要负责人组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：

（一）传达党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神，以及市人民代表大会及其常务委员会的决议、决定，研究提出贯彻意见。

（二）讨论决定市政府工作中的重大事项。

（三）部署市政府的重要工作。

市政府全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排各市区政府和开发区、工业新区管委、市政府有关单位，以及中央、省驻威单位主要负责人列席；视情况邀请市纪委，市委有关部门，市人大和市政协专门委员会，市法院、市检察院，以及部分人大代表、政协委员和各民主党派、工商联、群众团体负责人、无党派人士代表和群众代表列席。

第四十七条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或者市长委托常务副市长召集和主持，市政府副秘书长列席。会议的主要任务是：

（一）传达党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神，以及市人民代表大会及其常务委员会的决议、决定，研究提出贯彻意见。

（二）听取市政府重要工作情况的汇报。

（三）讨论决定市政府工作中的重要事项。

（四）讨论通过由市政府制定发布的政府规范性文件和重大政策规定。

（五）通报和讨论其他重要事项。

市政府常务会议一般每周召开一次。根据需要可随时召开，并安排有关部门、单位主要负责人列席会议。

第四十八条 市长办公会议由市长、副市长组成，市政府秘书长、副秘书长列席。根据需要可随时召开，并安排有关部门、单位主要负责人列席。市长办公会议由市长或者市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是：

（一）交流重要工作情况。

（二）研究处理需要提交市政府常务会议解决的重要问题。

（三）研究市政府日常工作中的其他重要事项。

第四十九条 市政府专题会议由市长、副市长或者市长、副市长委托市政府秘书长、副秘书长或者办公室副主任召集，有关部门、单位负责人参加。市政府专题会议根据需要可随时召开。会议的主要任务是：

（一）研究协调市政府领导分工职责范围内的专项问题。

（二）协调解决相关部门之间有意见分歧的问题。

（三）研究协调需要提交市政府集体研究决策的有关问题。

市政府专题会议凡涉及资金、项目、机构编制安排的，要严格按照规定的审批权限和程序办理。

第五十条 对需要市政府会议研究决定的事项，提交议题的部门会前应协调一致。经协调不能取得一致意见的，须由主办部门附协调说明，列明各方依据，提请市长或者分管副市长及协助其工作的市政府秘书长或者副秘书长、办公室副主任协调。参与协调的部门主要负责人须在会签意见上签字。

第五十一条 拟提交市政府常务会议和市长办公会议研究的议题，由市政府秘书长提出，报主持会议的市政府领导确定。市政府工作部门提报的会议议题一般应于会前5个工作日报送市政府办公室。

拟提交会议研究的议题材料，会前须经市长或者分管副市长及协助其工作的市政府秘书长或者副秘书长、办公室副主任审查把关，签署意见。

第五十二条 下列事项须提交市政府常务会议或者市长办公会议研究：

（一）市政府在城乡建设和改善人民生活方面实施的重点工作及进展情况。

（二）国有投资公司及城建、交通等部门重大投资、借贷等行为。

（三）重大公共财政预算支出、审计事项。

1.专项资金使用安排意见；

2.100万元以上重大预算外开支项目；

3.财政专项资金审计等重大审计事项的报告。

（四）国有资产监督管理重大事项。

1.监管企业国有资产重大产（股）权变动、投融资事项；

2.监管企业负责人经营业绩考核与薪酬等事项；

3.市直企业资产经营公司和企业集团改革方案。

（五）城市规划及建设重大事项。

1.城市总体规划、区域规划，重大建设项目的规划选址，用地性质变更、容积率等重要规划指标的调整等需要提交市政府常务会议或者市长办公会议研究的事项；

2.重大项目用地供地条件，土地出让金返还、缓缴等土地管理问题；

3.城市基础设施配套建设费减、免、缓等；

4.重大用海项目。

（六）重大改革事项，公共服务领域价格调整以及重要资源配置和社会分配调节事项。

第五十三条 市政府领导因故不能出席市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议，要向会议主持人请假；市政府全体会议其他与会人员、市政府常务会议或者市长办公会议列席人员请假，由市政府办公室汇总后向会议主持人报告。参加市政府常务会议或者市长办公会议，除议题主汇报单位主要负责人可带一名助手外，其他单位与会人员不得带随员。

第五十四条 市政府全体会议根据会议主持人意见可以印发会议纪要。市政府常务会议、市长办公会议决定事项应形成会议纪要，会议纪要经市政府秘书长审核后，由会议主持人签发。市政府专题会议纪要由会议主持人签发；市政府秘书长、副秘书长、办公室副主任受委托召开的市政府专题会议，会议纪要须由委托的市长或者副市长审定同意后印发。

第五十五条 市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议和市政府专题会议决定事项，由市政府办公室向主办部门发出督办通知。各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门对会议决定事项要认真遵照执行，及时办理。市政府办公室负责督办，定期将会议决定事项的落实情况向市政府领导报告。

第五十六条 市政府工作会议按会议内容、出席人员分为两类：一类会议由市长主持，副市长、秘书长、市政府部门和各市区政府及开发区、工业新区管委主要负责人参加，研究部署综合性重要工作；二类会议由分管副市长主持，市政府部门和各市区政府及开发区、工业新区管委分管负责人参加，研究部署某一方面的重要工作。

召开市政府一类会议，由市长提议，市政府常务会议研究确定。市政府部门提请召开市政府二类会议，应向市政府报送申请，由市政府办公室审核，按程序报市政府常务会议或者市长审定。

市政府一类会议的会务工作在市政府秘书长领导下，以市政府办公室为主组织，市政府有关部门予以协助。二类会议由协助市政府领导工作的副秘书长或者办公室副主任协调，以市政府有关部门为主参照一类会议工作程序组织，市政府办公室予以协助。

市政府工作会议的主题要明确，准备要充分，至少留出15日的调研和文稿起草的筹备时间。

第五十七条 市政府及各部门要按照精简、有效的原则，严格控制全市性工作会议的数量和规模。能用文件、电话等便捷方式解决问题的不召开会议，内容、时间相近的会议尽量合并召开，能以部门名义召开的会议不以市政府名义召开。每个部门每年召开全市性年度工作会议原则上不超过1次。市政府部门召开的各类会议，一律只开到各市区政府和开发区、工业新区管委对口部门，不得要求各市区政府和开发区、工业新区管委负责人参加。

第五十八条 市政府召开的各类会议，时间要尽量缩短、讲话要简明扼要。市政府一类会议会期一般不超过1天，二类会议会期一般不超过半天；市政府电视电话会议一般不超过1个小时；收看收听全国、全省电视电话会议后，如确需继续召开全市电视电话会议，应紧凑简短，一般不超过30分钟。市政府领导在工作会议上的讲话一般不超过90分钟，在专门召开的电视电话会议上的讲话一般不超过40分钟。如果会议需要安排交流发言，发言单位一般不超过4个，每个单位发言时间一般不超过10分钟。

第五十九条 市政府部门要求以市政府名义召开的会议，必须事先征得市政府分管领导同意，向市政府写出书面请示。市政府办公室负责于每月末综合调度下个月拟以市政府名义召开的会议情况，提交市政府常务会议审定。除紧急事项外，不得临时动议召开会议。

第六十条 上级单位通过市政府有关部门商洽在威海召开全国、全省性会议，有关部门须提前报告市政府，经同意后方可答复和安排。



第十章 公文审批



第六十一条 向市政府报送公文，必须严格按照《党政机关公文处理工作条例》的规定程序办理，努力提高公文质量。

第六十二条 各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门报市政府审批的公文，由市政府办公室审核后根据市政府领导分工呈送审批。向市政府报送需要审批的公文，除市政府领导直接交办事项和必须直接报送的密级事项外，不得直接报送市政府领导个人，更不得多头主送、越级行文。市政府领导收到直接报送要求审批的公文，一般不先作批示，应由市政府办公室按规定程序审核、运转。市政府领导批示的公文，由市政府办公室统一转办、处理。

第六十三条 各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门报送市政府的请示类公文，要一事一报并由其主要负责人签发。可由市政府有关部门解决的事项，不用再报市政府审批。

市政府部门报送市政府审批的请示事项，凡涉及其他部门职能的，主办部门要事先征求有关部门的意见，主动搞好协调，相关部门要积极配合。

市政府部门内设机构工作中需要请示的事项，应向主管部门请示；确需向市政府请示的事项，应由主管部门向市政府呈文。议事协调机构和临时机构不得直接向市政府报送公文。

第六十四条 提高公文办理效率。各部门需要请示市政府的事项，应当提前做好调研和协调工作。市政府办公室接办后，一般事项原则上应在5个工作日内回复；特殊情况原则上在10个工作日内回复。部门之间征求意见或者会签公文时，除主办部门另有时限要求的以外，协办部门一般应当在3个工作日内回复。市政府办公室转有关部门办理的公文，凡明确提出时限要求的，各部门要在规定的时限内办理完毕并回复办理结果。

第六十五条 市政府领导审签、签发公文，分管领导和签发领导应签署明确意见、姓名和完整日期。

市政府领导审批公文，对请示类公文和需要贯彻落实的上级来文，应提出明确意见或者建议；对报告类公文和不需要贯彻落实的上级来文，圈阅表示“已阅知”。

第六十六条 市政府印章，须按程序报市长、副市长或者市政府秘书长同意后方可用印。市长印章，须经市长或者市长授权市政府秘书长同意后方可用印。

议事协调机构和临时机构一般不刻制印章。

第六十七条 以市政府或者市政府办公室名义制发的公文，其内容应属于关系全市经济和社会发展的重大改革方案、重要决定、政策措施、政府规范性文件以及需要全市各级行政机关、企事业单位执行和周知的重要事项。主要包括：

（一）对国务院、省政府的决定、命令、行政法规、规章、重要工作部署和市委、市人民代表大会及其常务委员会的决定、决议提出的贯彻实施意见。

（二）须由市政府向省政府和市委、市人民代表大会及其常务委员会报告、请示的重大问题。

（三）须由市政府与省政府有关部门、外市地政府联系商洽的工作。

（四）发布市政府的决定、地方性政策措施和政府规范性文件。

（五）安排部署市政府确定的重要工作任务，对各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门的工作作出指示。

（六）答复各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门报请市政府决定、解决的重大问题。

（七）批转市政府部门的重要工作意见。

第六十八条 凡以市政府或者市政府办公室名义制发的公文，均由市政府办公室负责审理和送审、送签。市政府领导不直接签批未经市政府办公室审理的公文文稿。以市政府或者市政府办公室名义行文的公文文稿，按程序由市政府办公室主任和市政府秘书长审核后，再报请市政府领导签发。

第六十九条 公文签发权限：

（一）以市政府名义向省政府报送的请示、报告，以及涉及重大方针、政策等事项，由市长签发或者市长委托常务副市长签发。

（二）以市政府名义报请市人民代表大会常务委员会审议的议案、市政府发布的政府规范性文件，由市长签发。

（三）市政府干部任免公文，由市长签发。

（四）各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门主要负责人出国（境）公文，由市长签发。

（五）以市政府名义下发的其他公文，根据公文内容，由市长或者分管副市长签发；内容涉及数名副市长分管范围的，须请相关副市长会签；涉及面广或者有分歧意见的，应报请市长或者常务副市长审定签发。

（六）已经市政府常务会议议定的事项和属于例行批准手续的事项，需要以市政府名义行文的，由市长或者市长授权副市长、市政府秘书长签发。

（七）以市政府办公室名义制发的公文，由市政府秘书长签发。如有必要，可报请分管副市长签发或者核报市长签发。

第七十条 大力精简公文。行文应当确有必要，注重实效，严格控制公文规格和发文数量，可发可不发的一律不发；可以市政府办公室名义行文的不以市政府名义行文；可以市政府工作部门或者几个工作部门联合行文的，不以市政府或者市政府办公室名义行文。下列内容的事项不以市政府或者市政府办公室名义行文：

（一）对省政府部门下发的文件提出的贯彻执行意见。

（二）属于市政府部门、各市区政府和开发区、工业新区管委职权范围内的事项。

（三）市政府领导在会议上的讲话和会议纪要。

（四）照抄照转上级文件。

（五）市政府部门召开的各市区政府和开发区、工业新区管委负责人不与会的会议通知。

第七十一条 以市政府或者市政府办公室名义制发的公文，应先由主办部门代拟文稿，在确保符合法律法规及国家、省、市有关政策的前提下，由主办部门主要负责人签字同意。内容涉及其他部门职权范围的事项，主办部门应当主动与有关部门协商会签，协办部门要积极配合。

第七十二条 市政府各部门对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。未经市政府批准，市政府各部门不得直接向下级政府行文部署工作。属于业务性较强及行业性的重要工作，或者其他需要市政府同意的事项，按程序报经市政府领导审定同意后，可加“经市政府同意”字样由部门行文。



第十一章 政务信息反馈和重要决策督查



第七十三条 市政府各部门要切实加强政务信息工作，及时向市政府反映政府工作及经济社会发展中的重要情况，为市政府领导决策提供依据。

第七十四条 政务信息反馈的主要内容：

（一）党中央、国务院和省委、省政府及市委、市政府重大决策部署和领导同志重要指示批示的贯彻落实情况。

（二）全市经济社会运行中的重大动态，事关全局的倾向性、苗头性问题。

（三）重要的社情民意。

（四）贯彻执行国家、省、市的政策过程中遇到的新情况、新问题及建议。

（五）创造性开展工作的做法和成功经验。

（六）上级政府各部门关于重点工作、重大情况的分析预测和政策建议。

（七）外地可供借鉴的工作思路和政策措施。

第七十五条 报送政务信息要围绕中心工作，贴近决策需求，突出重点，把握要点，挖掘亮点，找准切入点，做到全面、及时、准确、规范。

第七十六条 市政府办公室要加强对全市政府系统政务信息工作网络的指导，建立完善政务信息报送工作通报和考核机制，确保高效运转。

第七十七条 对市委、市政府的重要决策和领导批示件，各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门的主要负责人要亲自抓好落实。

第七十八条 市政府办公室对以下重要决策的落实情况进行督促检查：

（一）《政府工作报告》确定的工作任务和政策措施。

（二）市政府重要会议确定的工作任务和政策措施。

（三）以市委、市政府名义下发的涉及全市改革开放、经济发展和社会稳定的重要文电。

（四）市政府向全市人民承诺办理事项的完成情况。

（五）全市重点建设项目完成情况。

（六）市政府领导要求开展的其他督促检查活动。

第七十九条 重要决策督查工作按照下列程序进行：

（一）立项通知。市政府办公室对需要督查的重要事项应及时立项，经分管领导审核后通知承办单位。

（二）检查催办。市政府办公室及时督促了解承办单位的贯彻落实情况。对重要的督查事项，应组织有关单位，深入基层督办。

（三）及时办结。各承办单位明确责任人，采取切实措施狠抓落实，并按时限要求及时上报办理情况。

（四）汇总报告。承办单位贯彻落实市政府重要决策报告的情况，由市政府办公室负责整理汇总，分送有关领导阅示。

第八十条 收到党中央、国务院和省委、省政府领导及市委、市政府领导的批示件，市政府办公室要立即送呈有关领导阅批，按照分工转有关部门办理或者直接组织办理，除有规定时限要求的以外，一般应在15日内办结，并上报办理情况。

第八十一条 市政府领导在人民来信上的批示，由承办部门组织办理，并及时向领导反馈结果和答复来信人。以下信函由市政府办公室办理：

（一）国家领导人的信函。

（二）国内外知名专家、学者、工商界人士的信函。

（三）市级及以上领导的信函。

（四）各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门主要负责人的信函。

（五）对政府全局有重大影响的信函。



第十二章 纪律和作风



第八十二条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线、方针、政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。

第八十三条 市政府组成人员要自觉接受和坚决维护市委的领导，重要事项及时向市委请示报告。以下重大事项须向市委请示报告：

（一）全市经济和社会中长期发展规划。

（二）以市政府名义上报省政府的重大请示事项。

（三）涉及全局性的重大改革措施。

（四）重大建设项目。

（五）需要市委组织协调的重大事项。

（六）涉及群众切身利益的重大问题。

（七）须向市委报告的其他重要事项。

第八十四条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表的讲话或者文章，以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话和文章，事先须经市政府同意。

第八十五条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，保守国家秘密、工作秘密和因履行职责掌握的商业秘密等。

第八十六条 市政府实行一岗双责制。市政府组成人员对分管的系统、部门和单位承担双重责任，既要抓好主管或者分管的业务工作，又要抓好廉政建设、安全生产、信访稳定等工作。

第八十七条 市政府及各部门实行服务承诺制。凡是面向社会服务的事项，要公开向社会承诺服务标准、服务措施和服务时限等。

第八十八条 市政府及各部门实行首问负责制。凡最先接待服务对象的部门或者人员，为首问责任主体，必须认真负责地接待；对不属于自己职责范围的事项，要负责介绍到相关部门或者人员。

第八十九条 市政府组成人员要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。市政府通过举办讲座等方式，定期组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。

第九十条 市政府组成人员要深入基层，调查研究，指导工作，解决实际问题；每位市政府领导每年深入基层调研的时间不得少于2个月。在深入基层调查研究过程中，要尽量减少陪同人员，不得使用警车，不搞边界迎送。

第九十一条 除市委、市政府统一组织安排的重要活动外，市政府领导不参加接见、合影、剪彩、典礼、首映首发式等活动；不出席各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门召开的各类表彰会、纪念会、座谈会；不为部门、地方的会议活动发贺信、贺电和题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。

第九十二条 上级部门、外省市来宾到威海考察访问，由对口部门负责陪同接待，市政府领导原则上不全程陪同。市政府部门可以接待的外宾，一律由部门出面接待，其中重要来访外宾或者国际知名人士、学者、企业家，确需市政府领导出面会见、会谈或者宴请的，由市政府外事办公室、市商务局等有关部门提出安排意见，报市政府办公室按规定程序办理。

市政府领导会见来访的港澳台重要知名人士及侨胞中的重要知名人士，分别由市政府外事办公室、台湾事务办公室、侨务办公室审核后报市政府办公室，由市政府办公室按规定程序办理。

第九十三条 邀请市政府领导参加的内外事活动，一律由市政府办公室统一安排。各市区政府和开发区、工业新区管委及市政府部门不得直接向市政府领导个人发送请柬。邀请市政府领导参加的重要活动，要填写《市政府领导活动呈报单》，提前报市政府办公室，由市政府办公室按规定程序办理。

上级单位通过市政府有关部门商洽在威海举办各类活动，凡是需要市政府作为主办、协办、承办单位的，或者需要市政府领导出席的，政府有关部门须提前报市政府办公室，由市政府办公室报请市政府同意后，方可答复和安排。

第九十四条 市政府组成人员要严格执行请销假制度。副市长、秘书长出差（出访）、休假，要事前报告市长；各市区政府主要负责人出差（出访）、休假，要事前直接报告市长批准，再按规定程序办理请假手续；各开发区、工业新区管委及市政府部门主要负责人出差（出访）、休假，要事前直接报告市长和分管副市长批准，再按规定程序办理请假手续。事后都要及时销假。

第九十五条 市政府领导实行工作补位（AB角）制。互相补位的市政府领导出差（出访）、休假前后应及时沟通、衔接，保持工作的连续性。

第九十六条 市政府组成人员要保持昼夜24小时通讯畅通。如有特殊情况必须关闭通讯工具时，必须向本部门办公室交待好；如更改通讯号码，要及时报告市政府办公室。

市政府部门管理机构、直属事业单位适用本规则。