内容提要：
在非公经济组织中组建工会是新世纪新阶段中国工会面临的现实问题，全社会都应当提高对这项工作的认识。在非公经济组织中组建工会是协调劳使关系的需要，是迎接全球经济一体化的需要，也是深化经济制度改革给工会提出的新课题。对于在非公经济组织中组建工会工作，有来自政府官员方面的误解，又有来自业主方面的误解，甚至还有来自员工方面的误解。推动在非公经济组织中组建工会的工作要注重“软环境”方面的工作，研究现代市场经济社会工会和中国工会的新理论并在全社会广泛宣传这些理论，使社会各界了解工会认识工会支持工会，工会也应当加强自身建设塑造良好的市场经济新形象充分而有效地发挥工会的作用，顺利推进工会的组建工作还需要协调好工会与党组织、政府部门、业主及其组织和员工的关系。工会对非公经济组织中员工进行组织意识和权利意识教育是绝对不能忽视的工作。组织工会首先要尊重员工的意愿：阻拦员工组织和参加工会是违法的行为，强迫员工参加或组织特定的团体也同样是违法的行为。组建工会工作坚实基础还是在于员工的意志。
关键词：非公经济组织 工会 组建
中共党的十一届三中全会决定中国经济改革明确非公有制经济存在的合理性以后，私营经济、民营经济和外资经济开始产生；中共党的十五大明确了经济制度改革的市场价值取向，非公经济与公有经济共同发展，一度甚至提出“国退民进”的口号，非公有制经济名正言顺地成为了具有中国特色的社会主义国家国民经济的组成部分；在中共党成立八十周年纪念大会上又明确这些从事非公有制经济的业主也是社会主义事业的建设者，2004年修宪确定私有财产权不受侵犯，非公经济一往直前飞速发展。研究中国宪法的修改历程，不难发现，二十五年来的经济改革，实际上就是非公经济组织不断被从桎梏中解放出来，冲破社会主义计划经济制度基础，迅猛发展逼退全民企业的过程。据不完全统计，目前我国全民所有制企业在企业总数中所占比例不足30%，而非公有企业则到达70%以上，某些地方公有企业不足10%；随着公有企业“抓大放小”和“国退民进”战略性改革措施的实施，这个比率差距还在拉大。非公有企业成为劳动力就业的主渠道，目前公有企业员工不足6000万而非公有企业员工号称2亿多，据最新报道，农村转移到城市的劳动力有1.5亿之多，他们几乎都集中在非公经济组织。深化公有企业改革，调整经济结构布局，鼓励和引导非公有制经济组织的健康发展和完善“资本和技术参与分配”的制度，劳动者与用人单位的关系发生了根本性的变化。工会十四大报告指出：“职工队伍发展壮大，内部结构、分配方式、思想观念发生深刻变化，工会工作对象和范围出现了新的情况和特点，密切同职工群众的联系，把广大职工更好地组织起来，保持工人阶级队伍的团结统一，是我们面临的现实问题”。全面建设小康社会进入新世纪新阶段，中国工会必须有在非公经济组织组建方面有新的作为。
一、提高对非公有企业工会组建工作意义的认识
中共党的十五大和十五届四中全会确立了全面推向新世纪具有中国特色的社会主义市场经济目标，公有企业和公有经济在国民经济中起着主导和控制的主体作用，但是，非公经济组织和员工数量却三分天下有其二，甚至四分天下有其三。劳动者与用人单位关系的格局不再是改革前的国家职工与国营企业的关系了，因此，必须加强对非公经济组织工会组建工作意义的认识。
第一，在非公有制经济组织组建工会是协调劳使关系需要
所谓劳使关系就是一般称之为的“劳资关系”，我国在中共八大以后习惯称之为的“劳动关系”，即员工与用人单位之间的劳动权利和义务关系。在现代市场经济社会的所谓公司制股份化的现代企业制度中，由于资本所有者不一定直接经营企业而企业是独立的经济组织，所以，“劳资”或“劳动”这样的概念已经都不能反映这种社会关系的本质了，于是，国际上流行起了“劳使关系”这个概念，也就是劳动力的“所有者”与其“使用者”之间的劳动权利和义务关系。这个概念能够比较准确地反映现代企业制度的特性。
在中共党的八大前经过“生产资料私有制的社会主义改造已经完成”（见宪法序言），非公有制经济已经完全被消灭掉了。几十年来，非公经济在我国一直被作为非社会主义经济进行批判，文化大革命愈加强化了人们的这个意识并使之登峰造极。因此，对非公有制经济的劳使关系的认识，劳动者的思想深处仍然有着“剥削和压迫”的雇佣观念。在非公经济组织中“劳动关系”被称作“劳资关系”而在公有经济组织中则是“劳动关系”，这一度成为某种政治的界定。同样，非公有制经济组织的资本所有者和企业管理者，其心态也是复杂的。加之他们缺乏对这类企业的管理经验，诸如此类的思想心态必然导致“劳使关系”的复杂、紧张甚至对立。
雇佣与被雇佣的思想心态使劳使关系处于矛盾对立的状态，其结果往往是影响了劳动生产率的提高，制约了企业的发展。随着非公有制经济组织的发展，劳动争议也大幅度上升尤其是集体争议案件几乎是成倍增长。在我国劳使关系中的人权问题，表现最突出的就是在非公有制经济组织当中。工伤、死亡、职业病，童工、污辱女工、监禁劳动，工作超时、拒发延长工时费、拖欠工资、不缴纳保险费等等侵犯人权、违反法律、有悖道德的现象，在非公经济组织中多有发生。在私营企业、乡镇企业和外资企业中有相当多的员工其工资收入达不到当地最低工资标准，其劳动强度则是最大的。各种形式的强制性劳动的现象也是存在的。发生在惠东的一家非公企业恶性拖欠工资导致罢工，保安开枪打伤员工，老板携款逃逸。这个事件可谓典型之极。即便是在那些所谓规范管理待遇优厚的大型外资企业中，员工的劳动强度也是较大的，员工很少有人格和尊严上的平等感，白领“疲劳症”已经是普遍存在是现象。“有赚钱的时间没有花钱的时间”，这是非公有制企业所谓待遇不错的员工之生活的真实写照。
如果说在市场经济发展的初期，由于我国的劳动力供大于求的状况决定的劳使关系如此紧张的局面，不得不接受非公有制经济组织的资本血腥积累的事实，那么，随着市场经济的发展和完善，如此紧张对立的劳使关系就必然导致非公有制经济不能健康发展，还有可能导致社会矛盾的加剧。那么，有什么办法可以调适这个矛盾使其健康发展呢？市场经济社会发展的最近200多年的历史证明，把员工组织起来才是化解这个矛盾对立的最好办法。如果说在原始资本主义时代，工会是团结劳工与资本家进行斗争的产物，那么，市场经济高度发达的现代文明社会，工会则担当起了协调劳资关系的重要角色。北京切诺基公司的美方代表十分看重中国工会的作用，为妥善处理劳使关系，主动向工会建议建立集体谈判制度的机制；中国一汽集团公司下属的子公司或分公司在与外资合资时，都把组建工会和签订集体合同作为首要的条件之一。中国非公经济发展近20年的经验证明，有工会组织且充分发挥其作用，劳使关系就可以调适到一个和谐健康的状态，工会的存在有利于劳动生产率的提高，有助于促进企业的健康发展。
第二，在非公有制经济组织组建工会是迎接经济全球化的需要
无论愿意与否，全球化已经来到了我们的身边，尤其是经济的世界一体化。经济全球化的载体是企业的国际化即跨国经营。经过十几年的努力，我国开始迈进了世界贸易组织的门槛，中国市场经济国家的地位越来越被各国承认，成为世贸组织的正式成员。我国政府已经对全世界承诺中国市场全面对外开放。经济的全球化迫使中国的劳使关系不能不与之相适应。发达国家的员工和不发达国家的员工对全球化经济的认识有着不同的看法，然而，其实质反映了一个共同的愿望，那就是反对无情的剥削。对于不发达国家的员工而言，往往政府以低廉的劳动力价格作为吸引发达国家的资本的一个筹码；而对于发达国家的员工而言，资本向不发达国家的转移直接的一个后果就是造成大量的失业或迫使其降低工资要求。美国劳工对世界贸易组织的抗议活动是最典型的例证。正是基于这样的考虑，挪威、德国等欧洲国家的几家工会组织，曾经在不同的场合向中国工会呼吁制定联合的工会对策。经济的全球化实际上就是资本国际化联合起来的一种表现。那么，历史告诉我们工会是顺应雇主组织的产生而产生的即先有雇主组织后有工会组织。同样道理，如果说资本的国际化联合是不可阻挡的，那么，工会的国际化对策也就只能是符合历史规律的必然——无论人们、雇主或政府喜欢不喜欢。对于我国而言，在外商投资企业全面建立工会组织则是迎接经济的全球化必然要求。 随着公司社会责任即SA8000标准在全世界各国的发展，劳工的权益保护尤其是劳工的团结权，将越来越引起具有国际竞争力的公司及企图成为跨国公司的各国企业的关注，工会是劳工团结权的具体形式，组建工会必将成为一种潮流。
随着我国经济制度改革的深化和兑现向世界贸易组织做出的承诺，我国劳使关系的调适的手段也必须遵守国际规则。作为国际劳工组织的原始会员国，我们有责任成为履行国际劳工公约和建议书的模范。员工的团结权是实现其应当享有的劳动权利的基础，建立集体谈判制度和调适劳使关系三方原则等等，所有这些都离不开工会组织。因此，建立工会组织不仅在外商投资企业是必要的，对于内资非公有制经济组织而言也是必要的。我国宪法赋予了公民的结社自由权，据此劳动法规定了劳动者组织和参加工会的权利，工会法规定工会的权利受到国家的保护。由此可见，经济的全球化、资本的国际联合及企业跨国发展，要求我们不得不按照国际惯例在非公有制经济组织中建立新型的劳使关系即全面成立工会组织，建立资本、政府和工会组成的“三方机制”调适劳使关系。
第三，在非公有制经济组织组建工会是深化经济制度改革给中国工会提出的新课题
按照建立有中国特色的社会主义市场经济的总要求，中共党的十五大提出了我国全面改革的战略，中共党的十六大提出了全面建设社会主义市场经济小康社会的宏伟目标；调整经济结构布局深化经济制度改革，建立以公有制为主体多种所有制经济形式共同发展的经济制度；公有制的主体作用表现在对国民经济命脉的控制力上，在保证公有制对国民经济控制的前提下，公有经济的数量可以少一些；不仅如此，公有制的实现形式也应当是多样化的，鼓励和引导私营等非公有制经济健康发展。按照中共党的十五届四中全会关于深化公有企业改革有进有退的总体部署，公有经济企业在竞争领域要逐步退出。由此可见，我国的非公有制经济组织将会得到大幅度的发展。有的地区已经实现了非公有制经济在国民经济中占绝对多数的目标，有的城市正在为实现非公有企业达到70%的目标而深化公有企业改组改造：主辅分离、股份化改造、出让公有股份、关闭一批公有工厂、破产一批公有企业等等。
调整经济结构布局深化经济制度改革，对我国的工会工作提出了挑战。中国工会几十年来的工作重心都是在全民所有制的国营企业，几十年来全力以赴研究的是全民所有制国营企业工会工作的原则方法和理论。近20年来，中国的经济制度基础正在发生质的变化。面对70%以上的非公有制经济组织和70%以上的员工就业于非公有制经济组织的新格局，这无疑是一个重大的挑战：在不足三年的时间里，号称15000万会员的中国工会一度减少至不足9000万，组建工作加大力度以后至2003年，工会会员恢复至1.34亿。与此同时，就职于各类企事业单位及机关的员工从1.8亿增长至2.5亿。据估计2004年工会可组织的对象达3.00亿,而工会会员2003年则又下降至1.20亿左右。公有企事业及机关单位越来越少，其员工数量也越来越少，工会组织率不断滑坡，在改制后的企业有些虽然还保留工会的招牌却没有了工会专职工作人员，更有甚者干脆取消了工会组织。在非公经济组织中，几乎都是迫于某种压力而被动地成立工会组织，工会组织的发展远不及非公有经济组织的发展速度。非公经济组织的工会组建率不足10%，其中还要相当多数是老板工会或老板娘工会，工会成为一种摆设的情况还是比较严重的。面对这样的形势，在非公有制经济组织中加强工会的组建工作就不能不成为中国工会的一项现实的问题。我们也必须充分认识到，人的本质属性就在于其社会性，社会生活即群体性的生活是人的本能的愿望，只要组织起来才能战胜其原始的可怖心理；非公有制经济组织如果不建立和完善合法的工会组织并发挥其应有的作用，那么，诸如同乡会等打工者组织就可能进入，员工中非正式组织就必然出现且会伴随着劳使矛盾的加剧而膨胀起来，也不排除其他反社会的组织利用劳使关系的矛盾而根植其中的可能性。
二、对非公有制经济组织组建工会存在的若干误解
对在非公有制经济组织成立工会，有来自各方面的误解如工会无用论、工会麻烦论、工会负担论、工会分权论、工会收费论等等，所有这些论调都严重地阻碍了工会的组建工作。
第一，来自政府官员方面的误解
非公有制经济组织组建工会的最大阻力应当说是来自政府官员对工会的误解。在他们看来经济建设是最大的中心，经济建设为中心当然是无可非议的。然而，某些政府官员却存在这样的论调，认为工会是阻碍改革、影响开放、妨碍引资、制约发展的力量。
在公有企业改造的过程中，工会被“改革”掉了。他们冠冕堂皇的理由是效率第一“精简”机构，还能够把工会的牌子保留在“党群办公室”已经是不错的了。再者，“国有”企业已经不在是全民所有的“国营工厂”了，股份化的公司存在“非公有股份”，所以，某些官员认为强调保留或建立工会是对“非公有股份”资产所有权的藐视。个别政府官员甚至声称，在建立现代企业制度的过程中要注意防止工会“捣乱”。由此，在一些改造为非公有独资的经济组织中，工会消失了且很难重新组建。在私营企业组建工会，这些官员则声称，有“侵犯私营企业主权益”之嫌，严重挫伤了企业主发展经济自主经营的积极性。在外商投资企业组建工会，这些官员则认为是破坏招商引资改革开放之大计，唯恐吓跑了海外来的资本家。
第二，来自非公有制经济组织业主方面的误解
非公有制经济组织业主方面的误解是工会组建难的另一个重要原因。
一种观点认为，工会就是带动员工共同闹事与资本所有者对立斗争的团体，成立工会无异于为自己安置了一颗定时炸弹，因此，畏惧工会进而由衷地抵制组建工会。这样的观点在内资私营企业主和来自一些工会力量比较强的国家和地区的如韩国等投资人中多有存在。另一观点认为工会是企业的麻烦，成立工会无异于作茧自缚，由于有了工会某些事情就不便于独自决定。还有一种观点认为工会是负担，成立工会就不得不按照规定提供办公场所、安置有关人员、还要拨交经费，这无异于瓜分利润。也要个别的企业如柯达公司，他们认为成立工会是无意义的，因为公司已经为员工提供了最好的待遇和工作条件，公司对员工的地位作用甚至其个人的发展都有充分的考虑，总之工会能够做的公司都已经做到了，工会没有存在的必要。还要更特别的，在公司内部成立了“员工俱乐部”，公司为员工俱乐部提供所有的帮助和支持，所谓“员工俱乐部”可以发挥工会组织的一切作用，其实际就是工会，但是公司方面就是反对把该公司的员工组织纳入“中国工会”的系统。
如此观念决定了在某些非公有制经济组织中，出现了拒绝成立工会的现象：或者以建立和完善内部员工组织以抵制工会的进入，或者迫于压力成立“老板工会”、“老板娘工会”等等。“老板工会”或“老板娘工会”等，其实质是“羊头幌子”专供应付检查给人看的。“老板工会”和“老板娘工会”等形式上的工会，不但不能发挥工会应有的法定作用而且在某种意义上还玷污了中国工会的形象。
第三，来自非公有制经济组织员工方面的误解
阻碍工会组建工作的还有来自非公经济组织员工方面的误解。他们有些人不了解不知道工会是干什么的，还有些员工对工会反感情绪，认为工会没有作用或者也不小。
尽管在建国初期有过非公经济，但是经过社会主义改造以后这些经济组织或被交公成为国营企业或经合作成为集体企业，非公经济的业主也被改造成为了自食其力的劳动者。我国现在的非公有制经济组织是近25年改革中出现的。就职于非公经济组织的员工多数是青年人，更多的是来自农村甚至偏远落后地区的，他们对工会不甚了解也在情理之中。因此，他们对工会组建可以说是无动于衷。据介绍某特区一家很有规模的私营企业率先成立了工会，笔者亲自去实地调研。笔者随便问一位在这里打工三年的员工，答曰本店确实成立了工会。当问及工会主席是谁，工会办公室在哪里时，答曰“不知道”。对工会反感者也大有人在。某地工会副主席亲自抓非公经济组织工会的组建工作，对员工进行工会性质职能教育：工会可以指导其签订劳动合同，为其争取参加社会保险等等。这些员工则强烈抗议：签订合同我们就被囚死在这家企业而不能随时找到更好的工作，参加保险实际上是帮助老板把我们本来就不多的工资再骗走一些，更有甚者还认为工会居心不良。面对这样的情况组建工会工作则处于尴尬境地。沿海某市产业工会，经过努力终于说服企业为外地打工者缴纳社会保险金，同时，员工也必须依法按工资比率缴纳一定的保险费用。结果却导致这些员工集体抗议，险些酿成群体事件。还有一些就职于非公有制经济组织的员工，他们是来自公有企业下岗失业人员，这些人多数认为“工会无用”。在公有企业里长期不发工资，直至无端下岗，“工会没有保护”或者说“工会没有能力保护”他们，找到工会的时候还被做思想政治工作要求他们“要顾全大局”。这些员工对在非公经济组织组建工会不屑一顾，他们认为，有工会的地方员工的工资被拖欠克扣却没人管，没有工会的地方至少还有一份正常的工作和稳定的工资拿。笔者为北京某非公公司代理一宗拖延发放工资的劳动争议案件，为了使员工获得更多的利益与公司协商要求也更多的补偿和赔偿换取员工撤诉。当与员工协商的时候，说明笔者是来自工会方面的，不会做对员工不利的事。员工答曰“别和我提工会，我父亲就是做工会工作的，工会实际上是帮企业说话的”。来自员工的这些虽然不能真实地反映工会实际作用的说法和误解，不能不是我们组建工会工作的问题。据调查，在非公经济组织中组建工会的工作，其实真正考虑员工愿望或者说员工对工会的认同，确实也很少；想当然地认定员工有加入工会的要求。因此，我们看到，在组建工会的工作中很多同志多把困难集中的其它方面，做企业行政方面的工作比做员工的工作要多得多。
三、推动非公有制经济组织工会组建工作的几点“软环境”建议
目前，关于非公有制经济组织组建工会的问题，工会内部对其紧迫性、重要性的认识应当说基本上形成了共识。有关组建的具体方法、形式、程序和操作的步骤等考虑得很仔细，如与工商局联手在非公经济组织注册的同时要求其成立工会，与税务局联手在非公经济组织纳税的同时拨交工会经费等等。各地方工会及区域性工会干部对在非公有制经济组织中组建工会的工作之困难感受最深。然而，各级工会领导干部对在非公有制经济组织中组建工会的“软环境”问题思考得相对比较少。所谓“软环境”，是指与采取行政手段如与政府的职能部门联手及“自上而下”的下达指标加大考核力度等“硬”措施相比较而言的，那些树立工会自身社会良好形象、从社会心理着眼的润物细无声的工作。在非公有制经济组织中组建工会，这项工作受到更多阻碍，多是因为在这些“软环境”方面工作不够得力；能够使组建起来的工会组织能够真正发挥作用的，也正需要我们在这些润物细无声的“软环境”方面的工作必须得以加强。
第一，研究现代市场经济社会工会和中国工会的新理论并在全社会广泛宣传之。
思想支配行动，没有思想的行动是盲动，没有行动的思想是空想。非公有制经济组织工会的组建工作，不能没有系统的理论作为先导。
我们强调研究工会组织的新理论，无意否定以往对工会理论的研究成果，而是强调求真务实与时俱进，从实际出发研究工会组织活动的发展规律。以往关于工会组织理论的研究，更倾向于公有企事业单位和机关工会组织的工作。那么，经过25年改革后的中国，工会组织则是生存于市场经济而且是二十一世纪的现代市场经济环境之中，当然，还是具有中国特色的和社会主义初级阶段的市场经济。这就要求我们必须研究市场经济原始积累时期的工会组织的性质和职能，还要研究现代市场经济社会工会组织的性质职能，从而进化历史的比较。这样的比较研究会使我们发现：工会组织是为争取更多的经济利益，领导劳工通过罢工等手段与资本家进行斗争而产生的，几百年来工会维护劳工权益的基本职责没有变化；但是，现代市场经济社会中的工会的性质职能则不同以往。工业社会时代的工会是“劳资关系”不可调和的矛盾之产物，现代社会的工会则承担起了协调“劳使关系”，稳健维护劳工权益的任务。所谓现代社会就是指第二次世界大战结束以来，尤其是上世纪70年代以来的社会。两次世界大战给人类带来的灾难已经令人深恶痛绝，痛定思痛全世界人民都渴望安定的工作和生活，人权至上保障社会的秩序；包括罢工在内的各种激烈的社会冲突事件，人们越来越有一种反感情绪，提出了劳动安定的口号。在现代市场经济制度中，发达国家的“劳资”双方已经取得了这样的共识：双方以企业为利益的共同体，和平谈判是解决分歧的第一手段。工会正是“劳方”赖以在谈判中争取更多的权利和利益的组织手段，也是协调企业与员工之间形成的劳使关系之的组织形式。
就我们国家而言，企业是职工和投资人利益共同体的理念，在改革初期的上世纪八十年代实际上也已经成为了全社会的共识。与以往计划经济制度下的工会性质职能不同，中国工会与中国特色的社会主义初级阶段市场经济制度相适应，其性质和职能更加鲜明地体现为“劳使关系”协调者的角色，在中共党的绝对领导下围绕国家“经济建设”这个中心工作工会有着调动“劳使”双方积极性的责任。关于公有企业改革，我们提出了“在理顺产权关系的同时理顺劳动关系”的理论，然而，在非公有制经济组织中产权关系应当说是清楚的，那么，如何理顺其劳使关系呢？工会在此空间中的作用是不可替代的。其实，现代市场经济制度发达的国家的工会所担当的角色，虽然仍是以罢工和纠察队为保护劳工权益的终极手段，但是，实际上更主要的是通过和平谈判的方式实现劳使关系的调适，从而实现劳资利益的双赢。本世纪初发生在美国西海岸码头工人的大罢工，最终还是以工会代表劳工与公司谈判，双方妥协达成协议而告终，就是典型的案例。
无论是在发达的市场经济国家还是在改革开放25年以后的中国，现代市场经济社会与工业时代初期的社会不同，工会实际上就是劳使双方矛盾的平衡器，不再是一方独大单方胜利。在全社会广泛宣传这样的理念，使之成为社会各方面的共识，那么，在非公有制经济组织中组建工会工作就有可能减少误会化解阻力。
第二，塑造市场经济制度中的新形象，全面而有效地发挥工会的作用。
形象好比旗帜，没有鲜明而良好的社会形象无以感召天下。
所谓新形象是针对以往的形象而言的。市场经济原始积累时期的工会形象之鲜明就在于领导劳工与资本的残酷剥削进行无情而彻底的斗争，从经济的斗争发展为政治的斗争；共产党领导的工会则以无产阶级夺取国家政权，解放全人类最后解放自己为终极目的。正是这样的旗帜感召了被压在社会最底层一无所有的“无产阶级”。工会的这个形象影响至今。计划经济制度时代的中国工会，虽然会员众多但是其形象却是被模糊了的，人们能够记起来的工会不过是福利组织，因为工会的形象的模糊，甚至连工会自己都一度提出为“消亡工会”而奋斗的荒唐口号。诚然，那是有其时代背景和历史逻辑的：资本家被改造成为自食其力的劳动者，资产阶级已经被消灭了；因此，从理论上说，“劳资关系”也就不存在了，劳资矛盾产物的工会也就没有存在的必要了。中国工会居然停止活动长达10余年之久。25年前实施改革，“市场”在“计划”中萌生；经历了计划为主市场为辅和计划与市场相结合的改革，25年后彻底转变了“计划经济制度”的理念；具有中国特色的社会主义初级阶段的市场经济制度的价值理念，从理论到实际完全得以确立。那么，在中共党的绝对领导下把建设有中国特色社会主义市场经济小康社会的伟大事业全面推向新世纪，利益格局发生了根本变化以后的中国工会再也不能继续其“模糊角色”的形象了。工会会员流失之迅速不能不说是与工会模糊的形象有关。那么，现代中国的工会需要怎样的新形象呢？借鉴发达的市场经济国家的经验结合中国市场经济制度的实际制定的《中华人民共和国劳动法》颁布以后，中华全国总工会第十三届领导班子顺应历史的潮流及时地提出了“突出维护职能”的“总体思路”。“维权”成为中国工会新时期的新形象，这面大旗使中国工会工作为之一振，开拓了工会工作的新局面。中国工会十三大则高举起了“支持改革”和“依法维护职工权益”的大旗。中国工会十四大坚持了《中华人民共和国工会法》确定的基本职责，提出在维护职工合法权益的同时全面履行各项社会职能。工会十四大报告指出：“职工利益无小事。凡是涉及职工群众切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办。”在计划经济时代，工会向职工做思想工作的常规理论就是：大河有水小河满大河无水小河干；个人的利益再大也是小企业的利益再小也是大。职工的事情再小也要尽全力去办，这样的理论就彻底改变的计划经济下的工会之形象。
如果把“维权”简单地理解为“维护职工的利益”，就不能不使人联想市场经济原始积累时期工会的“革命和斗争”的形象。我们将要实现的是全新的现代市场经济制度，它与原始积累时代的市场经济完全不同，因此，“革命和斗争”的形象必然使工会的组建工作遭到抵制，尤其是来自非员工方面抵制。由此可见，我们必须对工会的旗帜做出严谨而鲜明的诠释，从而树立具有感召力的良好的社会新形象。工会的社会新形象按照中国工会十四大报告所指出的就是：“着眼于维护职工合法权益和巩固发展安定团结的社会政治局面，建立稳定协调的劳动关系”。新的形象需要向全社会广泛宣传，而不仅是在工会内部进行宣传；然而，宣传需要有引起社会关注的实际内容。实际的内容必须是工会在参与社会生活中的真正而有效的作用。树立新形象的最好的手段就是工会组织和教育职工“通过各种途径和形式，参与管理国家事务、，管理经济和文化事业，管理社会事务”；“依照法律高规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”；“动员和组织职工积极参加经济建设，努力完成生产任务和工作任务”（见《中华人民共和国工会法》）。然而，我们在加强非公有制经济组织组建工会工作中的新形象的宣传工作中，似乎没有引起重视，例如，工会参与国家法律的制定、参与经济政治体制改革、工会对非公有制经济组织健康发展的促进作用等等，很少被社会公众知晓；工会尤其是中国工会从来都不是经济发展和社会进步的阻力而是一个方面动力。北京某私营制衣公司和职工的关系一度气氛相当紧张，因为公司单方制定的某些规章制度极其苛刻，职工十分不满；此时，公司成立了工会，工会代表职工和公司平等协商；结果，重新修订了这些规章制度，职工满意了，公司的发展也走上了快车道。一位韩国在华投资的商人，起初对组建工会也有相当严重的抵触情绪；因为根据在韩国的经验他认为工会就是一味与资方抗衡斗争的组织。按照中国法律的规定其在华投资的公司成立了工会。中国工会的工作使之耳目一新，他撰文写到“中国工会站在了提高劳动生产率的前沿”，对中国工会在维护劳工权益和协调劳使关系方面的作用倍加赞赏：“我们需要这样的工会”。
工会积极参与到相关社会生活的各个方面，充分发挥其对社会发展进步有效的推动作用，必将得到包括员工在内的社会各界的认同，从而树立起工会鲜明的社会角色新形象，必将能为在非公有制经济组织中顺利组建工会奠定良好的基础。
第三，协调与党、政府、业主及其组织和员工的关系，共同推进工会的组建工作。
在非公有制经济组织中组建工会的工作，实际上是一个系统的工程，需要社会各界的大力支持，而协调好工会与党组织、政府职能部门和业主及其组织、还有与员工的关系，在现行的体制中则是最为重要的。
在我们国家，中共党的领导是绝对的领导也是全方位的领导，党组织的支持是做好一切工作的关键所在。工会和中共党组织的关系在《中国工会章程》中做出了明确的规定：中国工会是党联系群众的桥梁和纽带。工会十四大报告指出“工会工作是党的群众工作的重要组成部分，历来是为党的中心任务服务的”。因此，中国工会只有坚持党的领导才有可能取得成功。工会十四大报告指出“坚持党动工会工作的领导，是中国工会的政治优势和优良传统。”我们在调查中发现，凡是取得各级党组织支持的地方，在非公有制经济组织中的工会组建工作开展得都比较顺利。不仅如此，有党组织的支持和领导的地方，非公有制经济组织中的工会工作也就比较活跃。我们应当学会善于运用这个政治上的优势。党中央领导同志曾经提出，在有党员的非公有制经济组织中应当加强组织建设。在这类经济组织中，工会组建工作如果能够与其党组织的建设结合在一起，无疑会得到顺利推进。在那些没有基层党组织的非公有制经济组织中，工会的组建工作就需要取得地方党委的领导和支持。其实，反之亦然。对非公有制经济组织而言，基层党组织的组建工作相对于工会组建工作而言更加困难，在非公经济组织尤其是外资企业及需要在境外上市的股份制公司等，建立专门的党的机构其难度更大。工会组织在任何性质的企业中都具有合法的地位，建立工会组织与否说到底不是由公司决定的而是由员工自主决定的；一旦工会成立公司就必须依照法律向工会提供便利的工作条件。那么，在那些不具备建立党组织条件或者没有建立党组织的非公有制经济组织中，如果有了工会这个“党联系群众的纽带和桥梁”以后，党的方针政策就有可能得到贯彻落实。由此可见，党组织支持工会的组建工作，实际上也是为党的工作奠定了组织基础。以党建促工建以工建带党建，把党建和工建纽在一起，工会的组建就会有较大的成就。
政府与工会的关系在实际工作中，不如党组织与工会关系那样引起重视。其实，早在新中国初期工会和政府的关系就已经被准确地定位了：工会是人民政府的支柱。建国初期正是在工会的支持下国家经济状况才能够得以迅速恢复和发展；同样，在经济建设时期也正是在工会组织的社会主义劳动竞赛，中国民经济得以繁荣；在改革开放尤其是深化国有企业改革和大力发展非公经济的过程中，劳使关系矛盾产生突发事件群体事件，政府处于尴尬境地的时候也往往是借助于工会组织的力量才得以解围。中国工会法确定了工会“协助政府做好工作”的任务（见修改后的《中华人民共和国工会法第五条》）。工会的存在非但不是改革开放经济发展的障碍，恰恰是作为矛盾的解压阀维护了政府的权威，调动两个积极性，化解纠纷调适劳使矛盾，促进了经济的稳步发展和社会的进步。建立健全工会组织并且使工会组织依法充分发挥其应有的作用，标志着我国的劳使关系制度的完善，反映出我国在协调劳使关系方面与国际惯例的一致性。因此，任何规范的外资都可以放心地在中国投资而不必当心不规范的劳动行为影响其依法获得收益。北京切诺基公司建立完善的集体谈判制度就是最好的例证，中国一汽集团的几家二级公司与外商合资，外商全部都接受了保留或成立工会建立集体协商制度的条件，有的外商甚至不把此作为中方的条件而认为这是理所当然的。只有那些投资意图不良的外商才会惧怕在其公司成立工会或把工会组织纳入中国工会系统，既然是投资意图不良，这样的外商政府也不应当允许其在我国境内投资设厂。广泛地宣传工会在这些方面的作用表明工会与政府立场的一致性，非公有制经济组织的工会组建工作就能够得到更多的政府官员的理解和支持。
非公有制经济组织的某些经营者抵制工会的组建工作，主要是对共产党领导下现代市场经济制度的工会性质和职能不甚了解。这就需要工会准确地定位自己并且广泛地宣传工会的立场观点和作用。我国工会高举的当然是“维护”的旗帜，但是，其内涵却是两个维护即维护员工的权益也维护国家的利益，非公有制经济组织是我们国家经济的重要组成部分，非公有制经济组织的发展繁荣了国家经济，促进了综合国力的提高。工会维护员工利益是指其合法权益，对员工的不合理的要求工会不但不予以维护反而会对其进行教育；按照现行工会章程和工会法律的规定，中国工会有对员工进行遵守劳动纪律完成任务的教育义务。对正当经营的非公有制经济组织，工会没有任何异议，同时，工会有调动员工生产劳动的积极性促进企业经济效益提高的职能。《今日商报》有则报道很可以说明问题：南京市江北地区人数最多的私营企业“南京红太阳商业大世界建材城”成立了工会以后，更加具体、直接地维护私企职工，特别是来宁经商的流动客商的合法权益，对促进私企发展、维护社会稳定发挥积极作用。可见，在非公有制经济组织中成立工会是劳资双方“双赢”行为。工会在非公经济组织中发起的“双爱双评”活动收到了良好的效果，受到了广泛好评。
目前许多地方都成立了非公有制经济组织的业主组织诸如“私营企业联合会”、“台资企业联谊会”、还有各类“商会”等等，在这些企业组建工会如果首先能够协调好与这些业主组织的关系，必然可以加速其工会组建工作的步伐。工会是员工合法权益的代表者和维护者，然而，工会的这种角色客观上也维护了企业的利益。例如劳动争议出现后员工通过工会组织渠道进行交涉就可以避免罢工、怠工等突发事件的发生，从而使企业不至于蒙受由此带来的经济损失；劳动争议案件通过工会与企业协商解决，就可以避免诉诸法庭而蒙受社会形象和声誉方面的损失；工会依法监督企业执法情况，可以在几时预防和纠正违反现象从而避免政府职能部门执法监察予以处罚的损失。对于合法经营的非公有制经济组织而言，成立工会有百利而无一害。工会的存在有助于降低劳动力管理的成本和劳动生产率的提高。员工的怨情通过工会有组织的反映到企业决策中，冲突在萌芽中化解纠纷在内部解决，这都无异于减少了企业的人工管理成本。
员工是工会组织的基础，按照劳动法第七条的规定“劳动者有权组织和参加工会”，按照工会法和工会章程的规定“工会是职工自愿结成的群众组织”。在非公有制经济组织中组建工会必须以员工的“自愿”为前提。目前，非公有制经济组织的员工对组建工会的积极性不高，其主要原因是不了解工会。所以，宣传工会的性质、职能和树立工会的良好社会形象必须引起重视。在发达是市场经济国家如美国、瑞典、德国等，工会的宣传工作已经进入了中学。因为他们就是工会的潜在会员。有这样一个幽默故事可以说明问题：春游的学生在老师的指导下观察蚂蚁抗着大过自身重量食物奔向洞口的行为。老师问“蚂蚁为什么如此辛苦？”，学生答曰“因为他们没有工会。”如果我们的员工都具有这样的工会意识，那么，可以相信，组建工会的工作肯定不至于如此之难。正是由于没有员工的自主要求，我们的组建工作成为了一种外在的力量，因此，组建工作有时处于啼笑皆非的尴尬境地。不愿意由工会指导其签订劳动合同和代表其签订集体合同，反映出非公有制经济组织中的“打工仔”之“盲流意识”。工会对此应当开展深入细致的教育工作，启发其现代“工人意识”和工人阶级的觉悟。反对缴纳“保险金”的行为，反映出“打工仔”的“小农意识”。当然，也应当看到还有制度缺陷的问题：我们的保险制度尚不完善，“农民工”或“外地工”其保险还没有完全实现异地转移兑现，这些员工尚不能相信“社会保险”的信用。这就需要工会发挥其参政的作用促进保险制度的完善。员工在非公有制经济组织中处于被迫劳动的地位，而不敢主张成立工会的权利，这就需要工会针对“供大于求”的劳动力市场规律，发挥其相对“资本垄断”而实现劳动力“垄断”的作用，造就公平的社会就业环境。扪心自问，我们在组建工会的工作中，更多的是强调怎样获得或借用行政的“硬”手段、自上而下地压指标，却更少甚至几乎没有对员工进行组织意识和权利意识的教育，更少思考自身的社会形象方面的塑造或不知道怎样塑造自身的社会形象。工会十四大报告指出：加大工会组建工作的力度，坚持哪里有职工哪里就要建立工会组织的原则，推动形成“党委重视、政府支持、工会运作、各方配合”的工作格局，确保工会组建率和职工入会率有较大幅度的提高。在这样的推动方案中，我们没有看到对员工的工作。员工其实才是工会组建的根本所在，严格按照法律的规定，只要员工愿意成立工会，那么任何组织和个人都无法阻拦；阻止员工建会者违法。反之，如果员工不愿意建会，任何组织和个人强迫其参加或组织某特定的团体，也都是违法行为。最近在北京某小公司就出现了员工集体退出工会，工会自行解散的事情。这不能不使我们猛醒：组建工会的工作首先是尊重员工的意志的自愿，我们需要在启发员工的组织意识方面多做些工作。总之，如果工会能够充分发挥其绝对不可替代的作用，就可能转变员工“漠视”工会的各种心态，组建工作就将获得深厚的群众基础。
四、结束语
吉林省白山市人民政府


白山市人民政府关于印发白山市信访事项督查督办工作规则的通知


白山政发〔2005〕28号


各县（市）区人民政府，市政府各委办局、事业单位，中省直单位：
　　现将《白山市信访事项督查督办工作规则》印发给你们，请认真按照执行。




二○○五年十二月五日

白山市信访事项督查督办工作规则

　　第一章 总 则

　　第一条 为了贯彻落实《信访条例》（国务院第 431 号令），依法规范信访督查督办行为，建立职责明确、协调统一、运转有序的工作机制，提高信访工作的质量和效率，特制定本规则。
　　第二条 信访事项督查督办工作应当以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持立党为公、执政为民，强化政治意识、大局意识和责任意识，严格依法按政策办事，确保党中央国务院、省委省政府、市委市政府关于信访工作的各项决策和部署得到贯彻落实，确保《信访条例》的各项规定得到贯彻实施，确保督查督办的信访事项得到妥善处理。
　　第三条 对信访事项，实行重点督查督办和一般督查督办相结合的工作机制。市信访局督查室负责省立案交办，省委省政府、市委市政府和本局领导交办与本局立案的信访事项的督查督办工作。
　　第二章 工作原则

　　第四条 坚持实事求是的原则。督办案件应当求真务实，做到察实情、说实话，准确、全面、客观，经得起检验。
　　第五条 坚持依法办事的原则。严格遵守国家法律法规，严格把握政策界限，严格执行工作程序和制度。
　　第六条 坚持突出重点的原则。围绕党和国家的中心工作，督促解决信访群众反映的热点难点问题和信访工作存在的突出问题。
　　第七条 坚持注重实效的原则。结合本地、本部门工作实际，坚决避免形式主义，善于抓住主要矛盾，狠抓落实，不留尾巴。
　　第八条 坚持依靠地方党委、政府和职能部门的原则。既要结合案情独立进行分析和判断，又要尊重地方党委、政府和职能部门的意见，保证督查督办事项的落实。
　　第三章 工作程序

　　第九条 立案。
　　对下列信访事项应予立案：
　　（一）群众信访反映贯彻执行党的路线、方针、政策，以及改革开放和经济建设中的重大事项；
　　（二）在执行党的政策中出现偏差，需要纠正办理的事项；
　　（三）群众集体上访或多人联名信反映强烈，需要深入调查处理的事项；
　　（四）历史遗留的政策性信访事项；
　　（五）各级、各部门协调困难的重要来信来访事项；
　　（六）信访工作机构或上级行政机关交办和转送的信访事项；
　　（七）上级和本级党政领导批示交办和转送的信访事项；
　　（八）其他需要立案处理的重要信访事项。
　　第十条 交办。
　　（一）市信访局对立案信访事项的交办，以“两函一书”形式为主，即：《中共白山市委白山市人民政府信访局信访事项交办函》、《白山市人民政府办公室信访任务交办函》和《白山市人民政府信访任务通知书》。根据实际情况的需要，也可采取其他交办形式。
　　（二）市信访局的交办函件可直接发至下级党委、政府或者信访工作机构，以及本级有权处理信访事项的行政机关。对交办的信访事项，应严格按照《信访条例》规定的时限提出报结时间。
　　第十一条 查处。
　　（一）对市信访局及上级行政机关交办、转送的信访事项，有权处理的行政机关收到后应当及时作出是否受理决定。决定受理的，应当及时立案，并进入查办程序；自收到该信访事项之日起 15 日内，承办机关无论受理与否，均须将有关意见反馈给交办机关。
　　（二）在调查处理信访事项过程中，承办机关应当认真听取信访人的投诉请求；在事实清楚的前提下，正确适用法律法规和政策，提出恰当的处理意见，明确办理期限，督促处理意见的落实，并做好回访工作。
　　1．事实清楚。对信访事项发生的时间、地点、涉及的当事人、起因和发生的过程、造成的后果、有关机关是否做过处理等，均须清楚明了。
　　2．处理意见恰当。处理意见必须根据调查核实的事实，正确适用法律法规和政策。对没有政策规定或政策规定不明确的信访事项，既要充分考虑历史背景，又要从实际出发，做到妥善处理。
　　3．处理意见要落实。因条件所限不能在规定期限内落实处理意见的，必须有落实方案，明确落实责任单位、责任人和时限。
　　4．程序规范。受理、办理、审核、报送等工作程序符合法律法规和有关规定，做到材料完整、手续齐全。
　　5．期限明确。对承办的信访事项，承办机关应当自立案之日起 60 日内办结；需要延长期限的，最长不得超过 30 日；但法律法规另有规定的，从其规定。上级机关或领导有时限要求的，可按其要求办理。
　　6．出据《立案信访事项办理意见书》并搞好回访工作。原则上，《办理意见书》应当面送交信访人并进行回访，在向信访人讲清基本事实、政策依据、处理意见后，请信访人在《立案信访事项办理意见书》上签署意见，并告知信访人如对处理意见不服，可在 30 日内提出复查、复核的请求。
　　7．《立案信访事项办理意见书》同时报送交办机关、上级复查机关。
　　（三）对情况复杂的信访事项，受理机关在 60 日内不能办结，确需要延长办理期限的，按以下规定办理：
　　1．本级直接立案的信访事项确需延长期限的，由本级机关的负责人批准。
　　2．交办的信访事项确需延长期限的，应在要求办结时限前 20 日内向交办机关写出延期申请，并书面报告工作进度，经同意后方可延期。
　　3．告知信访人，说明延长期限的理由。
　　第十二条 复查。
　　（一）信访人对有关行政机关作出的处理意见不服的，可以自收到《立案信访事项办理意见书》之日起 30 日内，请求原办理机关的上一级行政机关复查。
　　（二）收到复查请求的行政机关，应当自收到复查请求之日起 30 日内复查完毕。
　　（三）复查意见以《立案信访事项复查意见书》答复信访人。
　　（四）将复查意见书面告知原处理机关，并将《立案信访事项复查意见书》送同级信访工作机构，由信访工作机构负责系统内的上通下达。
　　（六）信访人无正当理由，自收到《立案信访事项办理意见书》之日起 30 日内没有请求复查，再就同一问题提出投诉请求的，不予受理。
第十三条 复核。
　　（一）信访人对复查意见不服的，可以自收到《立案信访事项复查意见书》之日起 30 日内，向复查机关的上一级机关请求复核。
　　（二）收到复核请求的行政机关，应当自收到复核请求之日起， 30 日内复核完毕。
　　（三）复核意见书面告知原受理机关和复查机关，并以《立案信访事项复核意见书》告知信访人，复核意见为终结意见。
　　（四）信访人无正当理由，自收到《立案信访事项复查意见书》之日起 30 日内没有请求复核的，再就同一问题提出投诉请求的，不予受理。
（五）受理、复查、复核机关可视情况举行公开听证，经过听证的意见可依法向社会公示。
　　第十四条 报审。
　　（一）交办的信访事项，应当按照时限向交办机关报告办理结果。直接交办的，直接报告；逐级交办的，逐级审查逐级报告。办结报告必须经报告单位分管领导审查同意并签字；通过信访工作机构交办的信访事项，应当有信访部门的审查意见。
　　（二）办结报告内容必须做到：信访人反映问题表述清楚、全面；调查过程完整、清晰；适用的法律法规和政策标注明确；处理意见和落实情况明了；有关材料的附件齐全。办结报告的报送份数一般为 4 份；有特殊要求的，应当按照要求办理。
　　（三）信访事项的交办机关要认真审查报告。对不符合要求的，应当提出改进意见或退回办理机关重新调查处理；对需要向上级机关或领导报告的，应当及时报告。
　　第十五条 督办。
　　（一）县级以上信访工作机构必须对交办信访事项的办理全程督查督办。
　　（二）在规定时限内承办单位未办结交办信访事项的，交办机关应及时进行督办，并要求其说明理由或书面报告进展情况。
　　（三）督办主要采取电话督办、书面督办、约请督办、实地督办和联合督办等方式。
　　第十六条 归档。
　　督查督办事项结案后应当及时立卷归档，有条件的可建立电子档案。
　　第四章 建议权的使用

　　第十七条 改进工作建议权的使用。
　　在督查督办工作中发现行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并经有关领导同意后提出改进建议：
　　（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；
　　（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；
　　（三）未按规定程序办理信访事项的；
　　（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；
　　（五）不执行信访事项处理意见的；
　　（六）其他需要督办的情形。
收到改进建议的行政机关应当在 30 日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当书面说明理由。
　　第十八条 完善政策建议权的使用。
对于信访人反映的有关政策性问题，需要提请有关地方或部门研究完善的，经有关领导批准后，送请有关地方或部门研究处理。重要的政治性问题，及时向本级政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。
　　第十九条 行政处分建议权的使用。
在督查督办工作中发现行政机关工作人员在信访工作中有违反法律法规和《信访条例》规定的行为，并造成严重后果，应当受到行政处分的，按照干部管理权限，向有关行政机关提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分的建议。
第五章 工作纪律

　　第二十条 督查督办工作纪律。督查督办工作人员应当遵纪守法、廉洁自律、保守秘密，按照《保守国家秘密法》的规定履行批准手续，采取严格的安全保密措施。
第六章 附则

　　二十一条 本规定自印发之日起施行。