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中国农业银行关于印发《中国农业银行定期常规现场稽核操作规程》、《中国农业银行定期常规现场稽核工作考核报告制度》的通知

时间:2024-07-08 04:57:09 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9071
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中国农业银行关于印发《中国农业银行定期常规现场稽核操作规程》、《中国农业银行定期常规现场稽核工作考核报告制度》的通知

中国农业银行


中国农业银行关于印发《中国农业银行定期常规现场稽核操作规程》、《中国农业银行定期常规现场稽核工作考核报告制度》的通知
中国农业银行




各省、自治区、直辖市分行,各直属分行,各直属院校:
现将《中国农业银行定期常规现场稽核操作规程》和《中国农业银行定期常规现场稽核工作考核报告制度》印发给你们,请遵照执行。原《中国农业银行定期常规现场稽核操作规程(试行)》、《中国农业银行定期常规现场稽核工作底稿(试行)》、《中国农业银行定期常规现场稽核处罚
细则(试行)》、《中国农业银行定期常规现场稽核工作报告制度(试行)》同时废止。


第一章 总则
第一条 为加强内部控制,规范业务行为,防范经营风险,发挥稽核部门在业务部门自律监管基础上的再监督作用,根据中国人民银行《加强金融机构内部控制的指导原则》、《关于进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》和《中国农业银行关于进一步加强和完善内部控
制的决定》、《中国农业银行稽核工作规定(试行)》及有关规定,制定本操作规程。
第二条 定期常规现场稽核是实行“周期制”,循环反复进行的一种稽核方式。各级稽核部门每半年按照规定的稽核内容对指定的稽核对象全面稽核一次,并按照稽核工作报告制度的要求,定期上报稽核情况。
第三条 定期常规现场稽核的对象是系统内直接办理金融业务的经营机构和负责对其进行业务监管的上级主管部门。稽核的内容主要是业务经营中重要环节的内部控制制度的建立健全与执行情况。
第四条 定期常规现场稽核的管辖:
(一)总行稽核部负责对总行直属经营机构和各省、自治区、直辖市分行,各直属分行(以下简称分行)直属经营机构的稽核;
(二)分行总稽核室负责对地市分行或中心支行(以下简称地市行)直属经营机构的稽核;
(三)地市行总稽核室负责对城区经营机构和县支行直属经营机构的稽核;
(四)地市行驻县支行稽核办公室(未设立派驻稽核机构的由地市行总稽核室)负责对基层经营机构的稽核。
根据工作需要,总行、分行、地市行稽核部门均可检查所辖各级经营机构,也可委托下一级稽核部门对本级管辖稽核对象进行稽核。
第五条 定期常规现场稽核的原则:
(一)要在首先评价内部控制制度的基础上进行稽核;
(二)要在检查业务部门监管情况的基础上进行稽核;
(三)要在核对账务总分相符的基础上进行稽核;
(四)要在落实上次稽核整改意见的基础上进行稽核。
第六条 定期常规现场稽核要有章必循,违章必纠。对稽核中发现的问题,根据《中国农业银行稽核处罚处理规定》进行处罚处理。
第七条 根据工作需要,定期常规现场稽核可结合有关专项业务稽核一并进行。
第八条 实施定期常规现场稽核时,可不事先通知被稽核单位。

第二章 人事管理重要内控环节的稽核
第九条 检查业务监管人员是否到位:
(一)经营机构是否配备了专职内勤主任,并实行了内勤主任坐班制度,或经批准由主管会计履行坐班主任职责;
(二)支行的业务部门是否设置了监督检查岗,配备了监督检查员,其中会计部门是否按辖属五至七个营业机构配备一名专职监管员;
(三)是否配备了专职储蓄事后监督员和检查辅导员。
第十条 是否落实了对营业单位负责人和资金交易、信贷管理、会计财务等重要岗位实行定期或不定期轮换和强制休假制度,是否每年对从业人员进行了15天以上的离岗业务和风险培训。
第十一条 是否落实了配偶或直系亲属在同一经营单位或相关业务岗位上的回避制度。

第三章 现金安全重要内控环节的稽核
第十二条 稽核经营机构负责人是否传达贯彻了、经办人员是否认真学习掌握了《中国农业银行出纳制度》等有关制度规定,并重点稽核以下有关出纳内控制度的落实情况:
(一)是否落实了钱账分管,双人临柜、双人管库、双人守库、双人押运制度;
(二)是否落实了现金收、付,换人复核制度;
(三)是否落实了出纳登记簿制度和交接制度,现金收入、付出登记簿,现金库存簿,查库登记簿,交接登记簿是否齐全;
(四)是否落实了账款核对制度;
(五)是否落实了定期查库制度。
第十三条 稽核业务管理层的自律监管是否到位:
(一)通过审阅财会监管报告,稽核业务主管部门是否履行了对出纳业务的监管职责;
(二)通过审阅查库登记簿,检查分管行长是否履行了每年至少进行一次全面性查库、营业机构出纳负责人和内勤主任每月至少查库两次的职责。
第十四条 稽核业务操作层执行出纳内控制度的情况。
(一)现场观察营业期间、营业终了,出纳管库人员是否坚持双人临柜、双人管库、双人守库、双人押运、现金收付换人复核制度;
(二)审阅交接登记簿,核对考勤登记簿,检查出纳人员是否严格执行交接制度,登记簿上填写的内容是否清楚,双方及监交人的签章是否齐全;
(三)核对管库员是否坚持库房钥匙分管原则,临时交接班时,是否坚持“双线平行交接”原则,审阅交接登记簿有无同一人交叉接触两把钥匙的问题。
第十五条 视对出纳内控制度,特别是查库制度执行情况的稽核结果,决定是否实施查库。如被稽核单位内控严密、查库制度执行严格,可不实际盘点库存现金,但应在稽核报告中注明,以明确责任。
查库的基本要求:
(一)库存现金数与库存现金登记簿数、现金科目总账余额数是否相符,有无长短款和“白条”抵库、票据抵库问题;
(二)库存限额是否符合有关部门核定的额度,有无超库存现象;
(三)有关账、簿上会计人员与出纳人员逐日相互核对的签章是否齐全。稽核人员两人以上向被稽核单位内勤主任或出纳负责人出示稽核证即可实施查库。
第十六条 实行柜员制的单位是否建立并执行录像监控管理制度;内勤主任是否经常检查监督临柜人员制度的执行情况;办理收、付款业务及库款管理是否按规定使用计算机处理;柜员是否存在自行抹账的问题;录像资料是否保存两个月以上,调阅录像资料是否经行长批准,有无记录


第四章 重要空白凭证和有价单证重要内控环节的稽核
第十七条 稽核经营机构负责人是否传达贯彻了、经办人员是否认真学习掌握了《中国农业银行有价单证和重要空白凭证管理实施细则》等有关制度规定,并重点稽核以下重要空白凭证和有价单证内控制度的落实情况:
(一)是否落实了重要空白凭证专人负责,并与印、押、机分别管理制度;
(二)是否建立健全了登记簿制度,包括重要空白凭证登记簿、重要空白凭证使用销号登记簿、重要空白凭证和有价单证交接登记簿、有价单证保管登记簿、未发行有价单证登记簿、已兑付有价单证登记簿、有价单证和重要空白凭证查库登记簿等;
(三)是否将重要空白凭证和有价单证列入表外科目核算;
(四)是否健全了账证核对制度;
(五)是否健全了定期检查制度。
第十八条 稽核业务管理层的自律监管是否到位:
(一)通过审阅有价单证、重要空白凭证检查登记簿,稽核内勤主任是否履行了每月检查一次重要空白凭证和有价单证使用管理情况的职责;
(二)支行业务主管部门是否每季度对辖内有价单证和重要空白凭证使用管理情况抽查一次,抽查面是否达到不小于50%的要求;
(三)地市行业务主管部门是否每半年组织对有价单证和重要空白凭证使用管理情况抽查一次,抽查面是否达到不小于30%的要求;
(四)分行业务主管部门是否每年对涉及的有价单证和重要空白凭证使用管理情况组织一次抽查,抽查是否达到不小于20%的要求。
第十九条 稽核业务操作层执行重要空白凭证和有价单证内控制度的情况。
(一)检查重要空白凭证登记簿是否按凭证种类、设定价格、数量、起始号码进行登记,是否与表外科目分户账、总账核对相符;
(二)检查重要空白凭证是否指定专人入专用库房(柜)保管,有无专管员兼管联行密押和各种业务印章的违规问题,专管员工作变动或休假时是否按规定办理交接手续;
(三)根据重要空白凭证登记簿检查各业务专柜或经办员在领用重要空白凭证时是否进行登记,抽查领取人填写的“出入库领用单”是否经过内勤主任签章;
(四)检查重要空白凭证是否按号码的顺序使用或出售;
(五)业务柜组或经办员是否按种类设置重要空白凭证使用销号登记簿,严密监控与正确核算重要空白凭证的领取、使用、作废等情况。
第二十条 视对重要空白凭证与有价单证内控制度,特别是定期检查制度执行情况的稽核结果,决定是否实施全面或抽样盘点式稽核。盘点稽核基本要求:
(一)清点各种重要空白凭证的实际库存数量,检查库存数量与重要空白凭证登记簿、表外科目总分账是否相符;
(二)通过重要空白凭证使用销号登记簿检查经办员是否认真执行重要空白凭证销号制度,再根据重要空白凭证使用销号登记簿记载的情况查阅有关传票,看作废的重要空白凭证是否加盖“作废”戳记,并订入当日传票;
(三)检查有价单证登记簿是否做到按日期、种类、票面金额进行登记;是否视同现金进行管理;是否坚持账、证分管原则;有价单证实物与有价单证登记簿数和表外科目总账余额数是否相符;
(四)检查已兑付的有价单证是否按规定核算、保管;
(五)检查质押的有价证券是否按规定进行管理;
(六)检查停用、作废的重要空白凭证和有价单证是否按规定及时清理销毁。

第五章 会计重要内控环节的稽核
第二十一条 会计监管环节的稽核:
(一)各级行会计部门是否根据财会工作监管制度建立了监管工作责任制。
(二)支行监管员是否每季对辖属单位进行一次常规性检查辅导,并有成文的监管报告。分行、地市行监管员是否每半年组织有关人员对辖属单位进行抽查,并结合辖属单位监管工作开展情况上报了监管报告。
(三)各级行监管员对检查发现的问题是否下达了整改通知,限期纠正,并监督整改执行情况。对不执行整改要求的是否提请有关领导查处。
(四)经营机构内勤主任是否履行了监管员职责。
第二十二条 稽核印、押、证、机分管分用情况:
(一)内勤主任是否履行了监督印、押、证、机分管分用制度执行情况的职责;
(二)审阅印、押、证、机保管使用登记簿,对照专柜实际分工情况,检查业务量较大的处、所印、押、证、机是否分管分用;业务量较小的处、所是否坚持印证、印押分管分用;领用时是否注明日期,并有领用人签章;
(三)现场观察营业期间印、押、证、机是否装在各自的手提金库里;如有临时离岗情况,稽核人员可亲手查验手提库是否上锁;营业终了是否入库或保险柜保管;
(四)检查编押办法说明是否封存入库,并与密押代码表分开保管;
(五)通过检查印、押、证、机保管使用登记簿和考勤登记簿,查看人员变动或休假时是否办理交接手续,登记时的实物名称和凭证起止号码等记录是否详尽,交接双方及监交人是否签字或盖章;
(六)检查印、押、证、机注销或作废时是否办理了有关手续,并交管辖行统一销毁。
第二十三条 稽核同城票据交换业务:
(一)检查同城票据交换员是否做到不参与同城票据交换业务有关的会计核算业务;
(二)根据分户账的记载情况抽查有关传票,看当日票据是否按场次及时提出,持回的待收票据是否都有提出行的业务公章和交换行名章;
(三)是否建立了退票登记簿,通过退票账户抽查有关传票,对应做退票处理的票据是否作了特种转账传票,并在下场提交原提出行,退票登记簿是否对退票情况进行了详细记载,对空头、印鉴不符的支票是否按规定进行处罚;
(四)对长期挂账的款项,要查明原因,并确认允许挂账的责任人。
第二十四条 账户管理稽核:
(一)查阅开销户登记簿,审查稽核期内新开户是否按账户管理规定办理,资料是否齐全,手续是否完备;
(二)通过检查往来户对账单,稽核内外账务是否按规定时间核对,发现不符,是否及时查找。
第二十五条 视对联行内控制度执行情况的稽核结果,决定是否实施全面或抽查联行业务。
第二十六条 视对系统内往来科目、同业往来科目、应收应付款科目款项的报表审查分析等情况,决定是否全面或抽查部分科目中业务归属的准确性、合规性。

第六章 储蓄重要内控环节的稽核
第二十七条 储蓄业务自律监管环节的稽核:
(一)储蓄业务主管部门是否履行了定期检查制度;
(二)储蓄检查辅导员是否定期或不定期地对库存现金、账证管理、安全防范措施和储蓄政策、规章制度的贯彻执行情况进行检查辅导,并有成文的督导意见;
(三)储蓄检查辅导工作是否执行了发现问题立即纠正,重大问题要及时上报的规定。
第二十八条 储蓄事后监督环节的稽核:
(一)储蓄事后监督员是否执行了不得担任临柜记账、出纳、复核工作的规定;
(二)应该设置的副本账、簿是否齐全;
(三)是否严格履行了审核储蓄会计凭证、审核储蓄营业日报表、审核挂失的储蓄存款、审核和监督储蓄存款异地托收和不动户等主要事后监督内容的岗位职责。
第二十九条 视对储蓄事后监督、储蓄检查辅导环节内控制度执行情况的结果,每次选择不低于20%比例的储蓄营业机构进行全面稽核与验证。对储蓄营业机构全面稽核的基本要求:
(一)储蓄机构的人员配备是否符合内控原则的要求,是否达到熟悉储蓄业务的人员不少于4人,营业时间内是否坚持双人临柜的原则。
(二)是否建立健全了登记簿制度,包括:开销户、挂失、异地托收、库存现金、重要空白凭证、有价单证、查库、差错事故作废凭证、已用传票保管、业务专用章及查询查复、工作交接等登记簿。
(三)通过交接登记簿或移交表检查储蓄人员交接或移交时手续是否完备。
(四)现场观察营业期间是否执行双人临柜、钱账分管、账要复核、钱要复点、账折见面、当时记账,营业终了当日结账、双线核对的原则。
(五)对储蓄重要空白凭证、有价单证、库存现金进行核查。基本要求参照第三章、第四章。
(六)核对分户账、登记簿(卡)、科目日结单、总账、日记表,确认明细核算和综合核算两个系统的数字是否相符。
(七)通过有关登记簿的记载,检查受理的挂失、异地托收、查询、停止支付和没收储蓄存款手续是否符合规定。

第七章 贷款重要内控环节的稽核
第三十条 稽核贷款重要内控环节的制度健全性。
(一)是否根据贷款管理责任制的要求建立了贷款审查委员会(小组),并制定有明确、成文的决策程序,保留有可核实的记录;
(二)是否根据审贷分离制度,将贷款运作环节明确分为调查、审查、审批、检查四岗,并建立成文的岗位责任制;
(三)是否根据权限管理要求,建立了贷款分级审批制度和授权与转授权制度,并有成文的明确规定;
(四)是否根据自律监管的要求,建立了贷款业务管理层与业务操作层的自律监管制度。
第三十一条 稽核贷款业务主管部门和贷款检查岗人员是否认真履行了检查监督职责。
(一)贷款业务主管部门是否定期进行贷款业务检查,并有成文检查督导意见;
(二)贷款检查人员是否对借款人执行借款合同情况及经营情况进行经常性跟踪调查或定期检查,检查结果是否以书面形式向主管领导报告。
第三十二条 逐笔(万元以下的集体与农户贷款抽查)审查稽核期内新发放的贷款。
(一)查阅稽核期内会计部门提供的报表、总账及信贷部门提供的借款资料,确认稽核对象;
(二)查阅贷款申请书记载的各个岗位上的调查、审查、审批意见,检查被稽核单位是否执行了审贷分离制度,有无一人多级签批或逆程序操作问题;
(三)检查对贷款事实调查、评估、风险测定等报告和有关资料是否完整,审查意见是否明确,审批意见与调查、审查认定的事实是否吻合;
(四)检查贷款发放的额度是否在规定的权限范围以内,应由上一级行审批的贷款是否报请上级行审批,有无越权审批或化整为零审批的问题;
(五)稽核借款合同、担保手续是否完备齐全,要素是否完整、准确、合规合法,对质押贷款的有价单证是否进行了核实,质押的定期存款存单是否符合定期存款存单质押贷款的管理规定。
第三十三条 视对贷款管理内控制度执行情况稽核的结果,决定是否对贷款监控指标进行稽核。
(一)稽核贷款总量是否控制在规定的存贷比例或限额内;
(二)稽核不良贷款占比是否达到规定要求,贷款形态是否真实、准确。视新形成不良贷款情况,可对前次稽核的新发放贷款是否到期收回进行全部检查或抽查。
第三十四条 逐笔审查稽核期内新承兑的银行承兑汇票,应根据“视同贷款进行管理”的规定,在比照第三十二条进行稽核的基础上,增加以下稽核内容:
(一)承兑申请人是否是在本行开立存款基本账户的企业法人和其他经济组织;
(二)承兑申请人是否提交了承兑申请人及保证人上年度和承兑申请前两个月的资产负债表、损益表等有关财务会计报表,企业的信用等级和资产负债率是否达到规定要求;
(三)承兑申请人是否提交了具有真实有效合法的商品购销合同;
(四)承兑申请人是否无欠息、无呆滞、呆账贷款;
(五)审查担保方式与担保收取的支付保证金是否合规;
(六)有无超权限与超期限签发银行承兑汇票的问题;
(七)对单一客户签发的银行承兑汇票是否控制在当年核定的承兑最高余额以内。
第三十五条 视对银行承兑汇票内控制度执行情况稽核的结果,决定是否对银行承兑汇票监控指标进行稽核。
(一)稽核期末的银行承兑汇票签发额度是否控制在规定的贷款比例或总量以内。
(二)稽核期末银行垫支银行承兑汇票的总额是否合理,到期不能承兑的是否转入逾期贷款,正式履行贷款手续,有无违规垫支问题。根据需要,可对前次稽核的银行承兑汇票到期是否已由承兑申请人或保证人承兑情况进行全部检查或抽查。
第三十六条 逐笔审查稽核期内新办理的票据贴现业务:
(一)贴现行是否在接到银行承兑汇票的贴现申请后按照规定要求向承兑银行查询,有无未经查询办理贴现和贴现由本营业单位承兑的银行承兑汇票问题;
(二)贴现行信贷部门是否按规定对贴现申请人、担保人进行了审查;
(三)贴现程序是否符合规定要求;
(四)审阅贴现手续,审查是否执行了有关“不得办理贴现业务”的规定;
(五)贴现金额与期限是否符合规定;
(六)贴现行是否将贴现纳入其信贷总量,并在存贷比例内考核。

第八章 电脑前台操作重要内控环节的稽核
第三十七条 稽核电脑前台业务操作内控制度的健全性。
(一)有无相应的管理制度;
(二)岗位设置、人员配备及其职责是否明确,并符合内控要求;
(三)有无明确的自律监管制度。
第三十八条 稽核业务管理层的自律监管是否到位。
第三十九条 通过现场观察和亲手验证,稽核操作员密码设置、使用情况。
(一)稽核各操作员是否各持密码,相互保密;
(二)委托操作员重新进入业务系统,停留在密码输入状态,稽核人员将已核实的密码输入计算机,检验是否被计算机业务系统接收;
(三)稽核密码更换的时间间隔是否符合规定,操作人员交接或密码失密是否立即更换。
第四十条 通过微机操作工作日志,查看系统开、关时间是否逐日进行登记;发出启动命令人员和操作员是否签章齐全;发生系统故障的原因及处理是否进行登记。
第四十一条 稽核前台操作:
(一)现场询问操作员、系统管理员的姓名与各自岗位的分工情况,检查分工情况是否明确,有无出现相互替代的现象,然后与内勤坐班主任或计算机专柜负责人沟通,证实其操作的合法性;
(二)经由内勤坐班主任同意,将操作人员临时调离微机专柜,观察其是否将计算机业务系统退到初始状态,即表现为不能进行业务操作状态;
(三)检查信息资料是否按要求备份;
(四)稽核特权操作,对开户、销户、冻结、款项扣划、查询和科目、利率、计息等的变更或修改是否具有有关政策法规依据,有无会计主管的书面签章。

第九章 信用卡重要内控环节的稽核
第四十二条 稽核信用卡重要内控环节的制度健全性。
(一)有无相应的管理制度;
(二)岗位设置、人员配备及其职责是否明确,并符合内控要求;
(三)有无明确的自律监管制度。
第四十三条 稽核业务管理层的自律监管是否到位。
第四十四条 通过审阅有关资料,稽核信用卡开户手续是否合规。
(一)检查申请人的金穗信用卡申请表资料是否进行了严格的初审、复审和资信评估,评估合格后,负责人签署的意见是否明确,各项手续签章是否齐全;
(二)检查是否对担保单位、担保人进行核保,金穗信用卡申请表中银行资料栏核保意见是否明确;
(三)检查资料员是否及时登记金穗卡受理情况登记簿。
第四十五条 稽核授权管理制度执行情况:
(一)检查客户部负责人是否坚持经常检查授权值班员的工作情况,并抽查每月的授权登记、授权统计表和授权情况分析报告;
(二)通过授权值班登记簿检查授权员交接班时是否办理交接手续和登记值班记录;
(三)检查授权登记簿是否及时登记,内容是否齐全,责任是否明确,是否执行与会计部门授权流水逐日核对的规定;
(四)查看超权限授权业务有无经过主管领导批准签字,授权员是否存在超权限办理索、授权业务的问题;
(五)检查异地一万元以上(不含一万元)授权业务是否以传真方式授权,十万元以上(不含十万元)授权业务是否加编密押。
第四十六条 稽核空白信用卡的管理与使用情况:
(一)检查空白信用卡卡片是否按照《中国农业银行重要空白凭证管理办法》指定专人管理,有无管卡员兼打卡员的违规现象;
(二)检查是否建立了空白信用卡出入库登记簿并及时登记;
(三)检查主管主任是否每月定期或不定期抽查空白信用卡库存量并与表外科目余额核对相符;
(四)检查制卡员完成制卡后,是否登记制卡登记簿并及时将制成卡移交发卡员,将多余卡退给管卡员,手续是否齐全,有无泄漏打卡密码或离岗不锁机的问题;
(五)通过专用登记簿,检查无法制成的不合格卡、收回过期卡、挂失作废卡是否按规定登记,并打洞或剪角后入库保管;
(六)检查作废卡销毁时,是否经保卫、会计、信用卡部主管主任共同监督销毁。
第四十七条 稽核透支、挂失、止付、销户业务:
(一)要求信用卡部打出稽核期内的“透支明细记录”或“大额透支明细记录”并出示有关文件和批准手续,检查是否存在违章透支问题,同时查明原因,对恶意透支是否按有关规定进行了处理;
(二)查阅信用卡挂失登记簿检查办理异地信用卡挂失是否向异地发卡行索权,手续是否齐全,补发的新卡是否符合规定;
(三)核对挂失申请时间与止付名单编发时间是否及时、衔接,并符合规定要求;
(四)根据总行传回最新一期止付名单的收到时间,检查止付名单发送是否及时,有无因延压造成的责任事故;
(五)根据信用卡开销户登记簿检查销户收回的信用卡是否登记,是否及时剪角或消磁。

第十章 附则
第四十八条 本操作规程由总行制定、解释和修订。各分行可结合所辖业务管理办法实施细则和经营风险防范重要环节以及统筹安排稽核项目等实际情况制定补充操作规程,并报总行备案。
第四十九条 本操作规程在执行过程中,遇有国家金融法律、法规及总行新的规章、制度办法的出台,自行调整稽核依据。
第五十条 本操作规程自发布之日起施行。



为保证定期常规现场稽核工作质量,充分发挥其加强内部控制,规范业务行为,防范经营风险的再监督作用,根据《中国农业银行定期常规现场稽核操作规程》,制定本考核报告制度。
一、各分行必须在每年的7月15日和1月15日之前分别向总行专题报告上半年和下半年定期常规现场稽核工作的开展情况并填制定期常规现场稽核工作情况统计表。为便于真实反映、准确统计和全面总结定期常规现场稽核工作情况,对报告的编写要求如下:
(一)基本格式。基本格式是报告的规定形式,各级行在编制、汇总报告的时候,要符合规定格式的标准。
(二)内容要求。主要是统一“稽核发现问题”的编写口径,可分三个层次:一是存在某类问题的被稽核单位数,其占被稽核单位总数的比例;二是对所反映的每一个问题都要分清问题的种类、件数、占发现问题总数的比例;三是每类问题都必须举一至两个有代表性的事例。对稽核中发
现的涉案问题,均要逐件详细反映。
二、总行对分行的考核检查。
(一)根据分行的半年专题报告,全面评价其全辖工作开展情况。
(二)定期对各分行开展此项工作的情况进行评价和通报,提出表扬或批评。
(三)选点抽查部分稽核工作底稿和稽核报告,按照对实施该项稽核的稽核人员的考核检查程序进行验证。
三、各级稽核部门在对实施该项稽核工作的稽核人员的考核检查。
(一)按照每半年进行一次稽核的时间要求,检查是否完成了分工内的稽核工作任务。
(二)检查稽核工作底稿是否记载全面,看有无漏项;
(三)检查稽核工作底稿记载的问题是否写入稽核报告,看有无应报未报,或对问题的认定欠准确之处。
(四)检查写入稽核报告的问题是否根据处罚条款进行了处罚,看有无执纪不严、违章未罚或处罚不当问题。
四、各分行可根据本制度结合本行实际制定出辖内定期常规现场稽核工作考核报告办法,并认真组织好考核检查工作。
附件:一、定期常规现场稽核报告基本格式(略)
二、定期常规现场稽核工作情况统计表一、二、三(略)



1998年3月24日
注册会计师审计法律责任的性质研究(中)
---- 公众公司的独立审计:多重博弈的社会化契约

公众公司[1] 是利益相关者之间结成的契约网,这些利益相关者不但包括股东和经理层,而且还包括债权人、供应商、消费者、工人、投资者甚至是政府,他们在企业中享有的权利和承担的义务是各不相同的。他们怎样才能保证自己的权利得到实现呢?利益相关者们必须形成一套成本最优的有效控制机制,这套机制就是独立审计。

一、受托责任论
独立审计产生的直接原因是财产所有权与经营权的分离,其发展经历了详细审计、资产负债表审计和会计报表审计三个阶段。那么财产所有权与经营权分离后,为什么会产生审计呢?学界提出了多种理论解释,其中,“受托责任论”受到学术界的大多数认同。弗林特(David Flint)在《审计哲学与原理导论》中指出,作为一种近乎普遍的真理,凡存在审计的地方,必存在一种受托责任关系,受托责任关系是审计存在的重要条件;审计是一种确保受托责任有效履行的社会控制机制;利特尔顿(A.C. Littleton)在《会计理论结构》中多次指出:审计职能就在于研究、审核和评价受托人对委托人所赋予之受托责任的履行情况;审计应对受托责任报告加以测试;应审核包括现金要素在内的许多要素的综合受托责任;由股东投资形成的公司资源的受托责任,向来就是重要的审计问题。我国学者秦荣生也指出,审计与受托经济责任具有“血缘”关系。在历史上,可能有受托经济责任存在而无审计的情况,但没有一种审计不是针对受托经济责任而存在的。[2]
什么是“受托责任”呢?其实受托责任是经济学“委托—代理关系”在会计领域的另一种解读。受托责任关系就是资源占有人与资源管理人之间所形成的资源委托管理与资源受托管理关系,以及资源管理人与其资源管理执行人之间所形成的资源受托管理与执行资源管理关系。当财产管理制度发展到财产所有权和使用权分离时,资源所有者将资源委托给他人管理,受托人对委托人承担受托资源管理的全部责任,即负有受托经济责任。[3] 一方面这种受托经济责任建立在互相信任和忠实性基础上,即财产所有者愿意把拥有的资源交托给受托人经营,并相信其将以最大的善意履行受托责任和完成委托人的利益目标;另一方面这种受托经济责任关系的双方常常存在潜在的利益冲突,即资源所有者担心由于受托人过失或故意的行为,使自己的资源和利益目标受到损害。正是这种潜在利益冲突,使资源所有者为了维护其利益,需要对受托经济责任的履行情况进行审查评价;而受托人基于这种潜在利益冲突的存在,会对自己承担的受托责任的完成情况进行自我认定、自我计量,并定期编制各种受托责任报告,为委托人审核受托责任的完成过程和结果提供信息。为了证明自己的经营成果,向资源委托人索取报酬,解除资源委托人对他的潜在怀疑,受托人也需要对自己的报告进行审查和评价。正是由于这种委托人与受托人双层的需要,才有独立于他们两者之间的第三方,即注册会计师提供鉴证的服务,所以就有了独立审计的产生与发展。
从以上分析可知,“受托责任”是独立审计产生的核心前提。如果没有受托责任的存在,所有的资源,包括财务资源、人力资源、公共资源等都由自己来经营与管理的话,就不需要对这些资源的经营和管理情况进行监督,也就不需要什么独立审计了。但在现实的企业中,这种假想状态是不存在的,取而代之的是各种各样的受托责任关系。我们把企业理解由利益相关者缔结的一系列契约构成的契约网,由于人力资源与其所有者具有不可分离性,而其他资源与其所有者则都是可以分离的,这样,人力资源所有者经营企业,从另一个角度来看,也可以理解为其他利益相关者将其所拥有的资源委托给人力资源所有者进行经营,从而形成了各种受托责任关系。从这个角度来看,“受托责任论”是合理可行的,因而倍受世界审计学界的青睐与推崇。但是,我们认为,“受托责任论”还具有其固有的局限性:
1、“受托责任论”只关注表面化的受托责任关系,而忽视了受托责任关系形成过程中利益相关者之间的利益冲突与协调。按照上文对企业契约的分析结论,企业契约是一个动态的过程,利益相关者的利益始终处于冲突与协调之中。利益相关者之间是否存在受托责任关系,仅仅是利益相关者之间的受托责任的一个方面,更重要的方面在于受托责任关系所包含的不同利益相关者所拥有的权利结构。同时,“受托责任论”将利益相关者之间的关系简化为资源所有者(或占有者)与资源管理者之间的关系,并不符合利益相关者权利结构的实际。
2、“受托责任论”在解释现实中的独立审计存在着困难。按照受托责任论,委托人与受托人之间存在受托责任,注册会计师是作为被聘请的第三方,对受托人的受托责任履行情况进行再认定,那么,这种再认定只要能够获得委托人与受托人的认可即可,与其他任何主体都无关系。而事实上,作为一个职业,独立审计是由政府制定法律,注册会计师协会根据法律授权制定审计规则,并对注册会计师进行监督管理。显然,受托责任论无法对政府和行业协会在独立审计中的作用作出合理的解释。
3、“受托责任论”无法解释公众公司的审计信息事实上是一种公众信息。受托责任人描绘的审计关系是委托人对受托人监督的需求和受托人对业绩自证的需求,全然与企业的其他利益相关者无关。即使是公众公司的股东属于不确定的多数,考虑到这些股东作为资源拥有者的需求,也无法说明审计信息的失真为什么要对潜在的股东和其他第三人承担责任。
4、“受托责任论”并不能充分解释审计必须保持独立性。理论上,注册会计师接受委托人的委托,为委托人提供专业服务,应当站在委托人的立场上从事审计工作,即使是受托人也需要审计自证其成果,注册会计师也只需要保持中立,并不需要保持独立,而事实上,注册会计师不但必须独立于当事人,而且必须独立于社会公众,还必须独立于政府。
综上,我们发现,一方面,受托责任论揭示了独立审计产生和发展的基本原因,在审计理论中具有基础性地位;另一方面,受托责任论还存在重要的理论缺陷,不能对独立审计的现实状况作出合理的解释。因此,我们需要扩展视野,深入考察企业利益相关者之间的利益关系,探求独立审计的本质属性。

二、企业利益相关者对管理者的监督:政府代理机制
我们分析企业理论时已经提到,产权经济学家詹森和麦克林认为,委托--代理关系是一种契约。在这种契约下,一个人和一些人(委托人)授权另一个人或一些人(代理人)为他们的利益从事某项活动,并相应授予代理人某项决策权,代理人通过代理行为获取一定的报酬。在现代市场经济中,委托代理关系大量表现于股份有限公司中所有者与管理者的关系。委托代理关系下会产生代理成本,主要表现为:(1)偷懒、不负责任。代理人由于行为目标与委托人不一致,不可能自觉地将委托人利益作为自己的行为原则,而可能付出比自己报酬小的努力,从而损害委托人的利益;(2)机会主义。代理人一有机会就会投机取巧,为了增加自己的收入而损害委托人的利益。詹森和麦克林认为,要解决代理问题,委托人必须给予适当的激励来减少他们之间的利益差异,从而减少或杜绝代理人的偷懒和不负责任行为;通过花费一定的监控成本来限制代理人的机会主义活动。
以上我们可以看出,由于所有权和经营权的分离,委托人与代理人关于企业经营的信息不对称,企业经营的不确定性以及代理人的机会主义倾向,会产生代理成本,这项代理成本一旦大于委托人的激励控制成本之后,委托人就可能采取一定的激励和监控措施。按照利益相关者理论,我们将委托人作广义的理解,认为委托人并不仅仅是指“委托--代理” 论所称的企业所有人(即股东),而是指企业为组织生产而聚集的所有的资源拥有人(包括拥有土地的地主,拥有资本和设备的股东和投资者,拥有劳动力的管理者和工人,拥有原材料的供应商,拥有资金的债权人,拥有购买力的消费者以及拥有制度和公共资源的政府等);代理人当然是企业的经营管理者,显然,经营管理者在企业中具有双重角色,既是劳动力资源的拥有者,又是资源拥有者的代理人。这些利益相关者在企业中的权利义务显著的不同,但是为了实现自己的权利,他们必然会采取一定举措对企业的管理者实行监督。
前已述及,企业是利益相关者之间结成的契约网,利益相关者为了实现自己的权益,便会产生监督契约实施的动力。我们为了论述的方便,假设监督是各个利益相关者分别实施的。第一种情况,假设各个利益相关者实施监督产生的收益只适合自己享有,其他利益相关者并不能得益。在这种情况下,监督者就会衡量自己实施监督得到的收益是否有可能大于支付的监督成本,如果收益大于成本,监督就可能实施,否则,理性的利益相关者就不会实施监督。第二种情况,假设个别利益相关者的监督产生的收益可以使其他利益相关者受益。在这种情况下,如果某一利益相关者对企业契约实行监督,其他利益相关者就会大大增加 “搭便车”的可能。由于搭便车的存在,即使是个别监督成本小于个别收益,也会挫伤监督者的积极性。因为大家都等着搭便车,就没有人首先实施监督了,这样,这些众多的利益相关者就只能承担代理成本。
现实生活中,虽然企业利益相关者利益各不相同,但对企业契约的实施状况进行监督在手段上是一致的,都是通过审查企业的财务状况进行监督,所以,第一种假设情况并不多见。在第二种假设情况下,对公众公司监督产生的信息实质上已经成为公共产品,其受众为全体社会成员。一个秩序良好的市场,公众受益的成本决不可能由个别人来承担。既然企业是利益相关者结成的契约网,那么这个契约网必然含有提供公共信息产品的约定,在这个约定中,利益相关者们会推荐一个代表共同利益的代理人,这个代理人最合适的就是政府,因为政府具有其他组织和个人所不具备的天然优势,第一,政府是社会公众的代表;第二,政府具有独一无二的强制力。[4] 因此,在现代市场经济条件下,政府不但要履行传统的政治职能,而且要承担现代的经济职能。
当然,即使是利益相者采取严格的反“搭便车”措施,对企业管理者实施监督也不可能由利益相关者各自分别来实行。因为,监督需要大量成本,如果每一个利益相关者都重复实施相同的过程,会造成社会资源巨大的浪费,利益相关者个人的成本收益率也会畸低,于个人和社会都是不效率的,因此,利益相关者有动力联合起来达成一个共同监督契约,分担监督成本,共享监督收益。

三、独立审计与公众公司的经济监督:社会化契约模型
公众公司的利益相关者需要对公司管理者实施监督来维护自己的权益,基于成本考虑,这种监督并不是由利益相关者亲自履行,而是将监督委托给代表社会公众利益的政府来实施。政府对公司管理者实施监督的手段主要是对公司管理当局披露的会计信息进行审计。然而,现代政府是有限政府,它不可能对所有公众公司的会计信息进行直接审计监督,而是通过设立注册会计师审计制度,调动社会审计力量,由专业的中介组织来完成。
既然是利用社会力量实现政府的代理责任,政府就需要对社会力量进行有效的控制,以期达到预定的目标。如何使社会力量在受控的状况下得到有效利用呢?政府可以发挥自己独有的强制力,通过制定和实施法律,建立起完善的独立审计体系。世界各国的典型做法是:首先,针对公众公司,政府通过立法强制性规定了严格的会计信息披露制度和会计信息审计制度,要求公众公司在发行股票或债券前的一定期限内,必须公开一定年限的企业会计报表;公众公司在股票上市交易过程中,必须持续公开企业会计信息。这些公开的会计信息必须通过有资质的注册会计师审计,审计报告也必须同时公开。美国1933年《证券法》和1934年《证券交易法》从某种意义上说就是信息披露法,美国《证券法》规定,每个企业在向各州发行有价证券之前,“应按本法格式A的规定向联邦贸易委员会进行证券发行登记,同时报送并公开由独立的注册会计师加以鉴证的财务报表”;《证券交易法》规范了二级市场和经纪人的登记,要求每家在交易所上市的公司必须向SEC报送登记陈述和定期报告。[5] 同时,《证券交易法》还规定(Section 10a),上市公司财务报表必须经过注册会计师审计,并向SEC报送。我国《证券法》规定申请股票上市交易必须提交并公告经法定验证机构验证的公司最近三年的或者公司成立以来的财务会计报告,上市公司应持续公开公司财务会计报告和经营情况。其次,政府通过法律授予注册会计师法定的审计权利。各国普遍规定鉴证公众公司公开的财务信息是注册会计师或注册审计师的专属权利,没有获得独立审计资格和执照的一般会计人员不得从事独立审计业务。关于注册会计师的法律地位及资格要求,各国立法稍有差别,美国是通过《统一会计师法》来规定,英国在《公司法》中规定,德国是《经济审计师法》,法国则在《商法》中作规定,多数国家是通过《注册会计师法》规定,如荷兰、以色列和我国。第三,各国通过立法或者惯例对注册会计师行业进行管理。目前国际上有关注册会计师行业管理体制一般可分为行业自律型和政府干预型两种。[6] 行业自律型管理体制是指主要由民间职业团体对注册会计师进行管理的一种管理模式。在这种模式上,注册会计师由民间协会实行自律管理,政府不与干预。该模式以美国、英国为代表,加拿大、澳大利亚、新西兰、阿根廷、尼日利亚等国也采用这种模式。政府干预型管理体制是指对注册会计师行业的管理,在充分发挥注册会计师协会的自行管理的基础上,由政府在较大范围和程度上进行干预的一种管理模式。实行政府干预型管理体制的国家以德国、荷兰、日本最为典型,此外,法国、意大利、瑞典等欧洲国家以及菲律宾、巴西等许多发展中国家也都采用这种体制。
利用行业协会这种被称为“第三部门” [7] 的民间力量对注册会计师进行管理是世界各国的普遍做法,虽然根据政府权力介入的程度不同,可以把注册会计师的管理体制分为行业自律型和政府干预型,但是,不管是哪种管理模式,注册会计师协会在注册会计师管理中都发挥着基础性作用。首先,注册会计师协会根据法律授权或者通行惯例组织或者协助政府组织注册会计师的资格考试和认定,进行执业登记并颁发执业证书,控制注册会计师行业准入。实行行业自律管理的国家有关法律只确定注册会计师的法律地位,具体的注册会计师的执业标准一般由行业协会具体规定和执行。如美国注册会计师资格管理的具体办法以及工作规范等是由美国注册会计师协会负责制定的。英国虽然在《公司法》中对注册会计师的法定地位的资格作了规定,但具体的操作规程和职业管理的内容也都是由注册会计师协会负责制定。实行政府干预型管理的国家有的是由行业协会组织注册会计师资格考试,政府认可并颁发执业证书;有的则是由协会协助政府组织考试,协会颁发执业证书再报政府核准,如我国的注册会计师考试是由财政部制定考试办法,注册会计师协会组织实施;获得注册会计师资格并达到法定其他条件的向注册会计师协会申请注册,对注册会计师由协会报财政部备案。其次,注册会计师协会有权制定行业准则和职业道德规范,对注册会计师的执业进行监督。奉行行业自律的国家,其注册会计师协会具有健全的管理机构,自主制定行业准则和职业道德规范,对会员全面监督,对违反行规的会员进行处罚。如美国注册会计师协会有健全的管理机构对注册会计师全面监督,对违规会员进行处罚。不过,安然、世通财务丑闻发生后,为了克服行业自律机制的缺陷,2002年美国萨班斯法设立了名为“公众公司会计监督委员会”(PCAOB)的独立的民间机构对注册会计师进行监督。[8] 奉行政府干预的国家,注册会计师协会制定的行业准则需要政府有关部门批准,如我国注册会计师制定的独立审计准则由财政部批准发布,但违反独立审计准则的注册会计师仍然由注册会计师协会处罚。
这种以注册会计师协会为基础的注册会计师管理模式大大降低了对公众公司会计信息实施鉴证的成本,提高了会计信息再认定的可靠性。利益相关者对公众公司的管理当局的监督产生了独立审计的需求,而独立审计本身也需要监督,同样需要相当的监督成本,寻找合格的注册会计师需要成本,对注册会计师审计质量的监督也需要成本。如果根据每一个具体审计需求,都来考察选择自己认为合格的审计师,然后对审计师的服务过程进行监督,显然要消耗大量的成本,使审计监督变得不可能。通过注册会计师协会,按照既定的标准事先把适合从事审计业务的人员选拔到协会里来,法律授予他们相应的法律地位,然后,由协会制定独立审计准则和职业道德规范,对注册会计师进行统一的约束,既大大减少了选择审计人员的成本,又大大减少了监督审计人员的成本,使独立审计成为一项有利于社会的切实可行的制度。从法律关系来考察,注册会计师协会制定的独立审计准则和职业道德规范从形式上看是注册会计师行业的内部纪律约束制度,而实质上是注册会计师行业向社会提出的社会化契约条款,相当于民法中所谓的格式条款。因此这种以行业自律为基础的独立审计制度是典型的社会化契约。
以行业自律为基础的独立审计社会化契约是公众公司审计社会化契约的核心,但还不是全部。政府建立起以注册会计师协会为基础的独立审计体系,为公众公司的利益相关者与注册会计师[9] 的联系创造了条件,使公众公司的利益相关者与注册会计师达成社会化契约成为可能,但是要具体建立起这种社会化契约关系,还需要公司利益相关者选择具体的审计人员。对于选择审计人员,政府并没有越俎代庖,利益相关者把这项权利仍然委托给公众公司,由公众公司代表委托人对独立审计的注册会计师进行选聘,受聘的会计师事务所与公众公司签订一个审计委托协议,独立审计的契约关系才告建立。
综上,我们可以清晰地看出独立审计是一系列契约关系和国家强制力综合作用的结果。独立审计的需求人和最终受益人都是公众公司的利益相关者,利益相关者之间是通过企业契约网联结的,包括其他利益相关者与政府的联系。政府通过强制力建立起以注册会计师协会为基础的独立审计制度,与注册会计师联系起来,注册会计师再通过与企业签订委托协议产生契约关系。这种错综复杂的契约关系构成了典型的社会化契约关系(见图1)。


注:

[1] 指公开募集股票、公开发行债券,以及股票、债券上市交易的公司,包括但不限于上市公司,但主要是指上市公司。
[2] 参见吴联生:《上市公司会计信息披露制度:理论与证据》,厦门大学博士后论文,第215-216页。
[3] 秦荣生:《受托经济责任论》,东北财经大学出版社1994年版,第18页。
[4] [美]斯蒂格利茨:《政府为什么要干预经济》,中国物资出版社1998年版,第33页。
[5] 齐斌:《证券市场信息披露法律监管》,法律出版社2000年版,第10页。
[6] 中华财会网:《注册会计师行业管理体制的国际比较》(2003-07-09),http://www.e521.com/ ztjj/cpa/100002/ 0709102857.htm。
[7] 指区别于政府和营利组织的第三种力量,参见苏力等:《规制与发展:第三部门的法律环境》,浙江人民出版社1999版;何增科主编:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版。
[8] See Sarbanes-Oxley Act of 2002, http://news.findlaw.com/hdocs/docs/gwbush/sarbanesoxley072302.pdf.
[9] 实质上,注册会计师是公众公司的间接利益相关者。

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